国有企业内部控制存在的问题及对策

熊晓玲　丁晓伟

【摘要】 国有企业在经营管理中执行内控制度，既是国资委为降低国有资产经营风险、提高国有资本盈利能力而对中央企业提出的具体要求，也是国有企业进一步发展必须采取的管理手段。通过几年的运行，国有企业在内控制度执行过程中取得了较好的成果，但在以下几个方面还存在问题：一是对内控认识存在误区；二是企业内控设计存在缺陷；三是企业内控环境存在问题；四是企业内控运行存在问题。解决国有企业内控问题，既要从实际情况出发，也要向国际规范趋同，从体制和制度入手，把握内控的本质，把道德规范和行为准则融合于内控中，在实践中不断探索、完善内控管理，以发挥内控在国有企业的作用。

【关键词】 国有企业； 内部控制； 内控管理

随着市场经济的发展，企业执行内控制度，提高控制经营风险能力，既是企业生存发展的内在需求，也是社会对企业的客观要求。国有企业在经营管理中执行内控制度，也是国资委为降低国有资产经营风险和提高国有资本盈利能力而对中央企业提出的具体要求。通过几年的运行，国有企业在内控制度执行过程中取得了较好的成果，但仍然存在值得探讨的问题。

一、内部控制存在的部分问题

（一）企业内控认识存在误区

对内部控制的认识还停留在初始阶段，与市场经济发达国家相比有明显的差距，与内控制度的实质要求也相距甚远。有的企业认为内部控制就是内部监督，把内部控制看作是各种手册、文件和制度的汇集，关注手册编制、文件制定和制度汇编；有的企业把成本控制、资产安全控制等视为内控制度，一味在控制成本支出和保全资产数量上做工作；更有部分企业甚至对内部控制的认识还处于启蒙阶段，认为企业的内部控制就是加强会计监督，企业的内部控制仅局限于会计控制。产生认识误区的主要原因是：我国市场经济发育不全，国有企业处于行业垄断地位，内部控制制度执行起步较晚，国有企业一股独大、社会化（股东社会化）程度低，国有企业的社会监督体系不健全。如风险管理方面，没有建立有效的内控考核监督及评价机制，忽视对内控执行情况及内控制度的检查评价，从而使内控制度执行力度不够，走过场、搞形式等现象不同程度地存在，内控管理的作用没有完全发挥。

（二）企业内控设计存在缺陷

内部控制，是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。内部控制的目标是合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。（《企业内部控制基本规范》），内部控制包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五个要素。企业内部控制制度是由管理当局为实现其管理目标而建立的。内部控制框架与公司治理机制的关系是内部管理监控系统与制度环境的关系。目前许多企业虽然设立了董事会、监事会，但在实际工作中，董事会、监事会或内部监督机构（监督机构的职责权限、工作流程不完善，监督人员的业务素质参差不齐、工作责任不落实）的监控作用严重弱化，企业未能从根本上建立符合企业发展战略的公司治理机制。许多国有企业建立的内部审计机构没有发挥应有的作用，或者内部控制不是由审计机构监督执行，缺乏有效的控制措施，产生了大量无为的内耗，无形中增加了经营风险，提高了经营成本，降低了盈利能力。

国有企业特别是大型国有企业，管理层级多，机构臃肿，经营范围广，市场相对垄断。在设计内控时，没有把内控本身的内在要求作为出发点，也就是未将企业内部控制目标设置作为前提，未能对企业存在的风险事项和风险点进行有效识别，未能对企业风险事项的危害程度进行全面评估，更未针对企业存在的风险事项提出具体的应对措施。往往从自身现有条件出发，不能对自身的机构设置进行评估改进，不能对组织执行程序进行调整，不能对有效文件进行认真梳理，仅根据《企业内部控制基本规范》和参照国外相关企业的内控手册，聘请中介机构、组织相关部门编写一本企业的内控手册，以此作为内控管理的全部，忽视了内控的本质要求，内控设计先天不足，内控手册可执行性不强。

（三）企业内控环境存在问题

按照《企业内部控制基本规范》的界定，内部环境包括治理结构、机构设置及权责分配、内部审计、人力资源政策和企业文化等。由于对内控认识不足、制度设计存在缺陷，致使企业内控管理中的内部环境存在问题：第一，治理结构不完善，因国有企业的垄断地位，致使其在治理结构的选择和管理制度创新上存在先天不足；第二，机构设置僵化和权责分配不清，组织机构的设置不能因市场变化而及时调整，责任分配不能按业务类别实施；第三，内部审计发现的问题不能从源头加以解决；第四，在人力资源配置上无法与民营企业或社会公众企业的灵活相比，因人设岗；第五，管理制度不能有效执行，或者制度的执行是有选择地执行，企业文化建设没有长远规划，而要随高级管理层的人员变化而不断调整，领导层授权和人事管理更是因主要领导人的换届而频繁变化。由于国有企业处于各级政府部门的管辖之下，其内控管理的外部环境也存在问题：首先，国有企业既要承担社会责任（社会稳定的责任），也要承担经济责任（国有资产保值增值的责任）；其次，各级政府为追求政绩，无论是在企业经营规模、管理方式、利税交纳级次等各个方面都会或多或少地对企业进行行政干预，致使企业在经营管理中不能完全按照市场经济规律的要求约束自己的经营行为。

（四）企业内控执行存在失控带

国有企业的内控制度基本没有中介机构独立完成的，都是由其相关部门参与编制而成。在制度编制过程中，国有企业的惯性思维方式、免责意识（推卸责任意识）、权力分配方式等不可避免地影响了内控制度编制的科学性。在执行过程中，更是职责不清、考核不严、执行不力、流于形式。具体表现在：1.风险管理不规范，对风险的管理往往仅重视案件的风险点，未能对企业所有业务存在的风险进行制度化、常态化的管理，使内控的执行过程出现断层。2.管理权责不清晰。由于企业组织形式与内部机构设置不符合现代企业制度的要求，管理层权责交叉、部门职责交叉。迄今为止，国有企业的人事组织部门基本不能给内部部门明确而具体的职责分工或职责界定。由于“人治”现象的存在，企业普遍存在谁都能管又谁都不管的“真空地带”。当这些地带出现问题时，管理层之间、部门之间因沟通不及时、信息不畅、权力之争等，不可避免出现互相推诿扯皮的现象，问题最终也不会得到很好的解决，一般都是不了了之，即使问题得到暂时解决，以后类似的问题还会层出不穷。3.激励约束机制不健全。健全有效的激励约束机制是保障企业内控有效运行的基本条件。在国有企业中，激励机制的运行往往超出了范围，而约束机制又往往不能有效运行，尽管国有企业特别是大型国有企业的各种制度绝对要超过任何世界级的知名企业，各种检查考核方式较全面，检查考核次数超过任何其他类型的企业，检查考核的覆盖面也做到了全覆盖，但对于检查出的问题，基本归咎于客观因素，考核评价泛泛而谈，不能真正触及问题的实质，没有认真检查、不触及问题实质的考核根本无法保障内控的有效运行。4.预算管理不规范。很少有企业能按照市场的变动趋势来编制预算，大部分企业只是按照上级的指标来安排预算，上级的指标分解也缺乏可靠的依据，对下级预算执行过程中存在的问题，一般都要求解决在基层，上级往往回避下级存在但自身无法解决的问题，上级预算指标设计脱离实际。长期以来，下级单位为了自身的“政绩”，在基层业务预算编制过程中，也是按照相关领导人的意愿来编制，预算的内部人控制现象经常出现，预算只是作为一种形式体现在整个经营过程中，没有体现预算管理的严肃性，更谈不上预算管理的科学性。

二、完善国有企业内控管理的对策

内控制度引进我国十几年来，在国有企业出现的各种问题或现象不是偶然的，这与国家对国有企业的监管缺位有关，更与国有企业内部“人治”现象泛滥有关，要逐步解决这些问题，应采取以下相关对策：

（一）解决企业的公司治理机制问题

完善的公司治理机制，能有效解决企业与股东及其他利益相关者之间的责权利分配问题。股东要授权给企业管理当局管理企业，采取措施保证管理当局从股东利益出发管理企业，能够获取足够的信息判断股东期望是否能真正得到实现并在管理当局损害股东权益时有权采取必要的行动，同时企业高级管理层为履行对股东的承诺、承担自己应有职责所形成的责权利在内部各部门及有关人员之间进行分配。在国有企业，由于公司制企业中所有权还相对集中，企业的实际控制权掌握在管理者手中，而真正的出资人——国家在一定程度上已被贬到仅是资本提供者的地位。这种情况下，更要建立和完善良好的内部控制框架，监督公司法人主体正确处理国家和各利益相关者关系，实现公司治理目标。

（二）解决内控管理的定位问题

在我国当前政治经济体制条件下，国有企业将内部控制相关规范的制定作为完善企业公司治理及国有企业改革的重大举措，在既符合我国国情实际又趋同于国际规范要求的基础上对内部控制进行补充修订，既要从完善现代企业制度和改变国有企业内控管理现状的高度来给国有企业的内控管理进行定位，要改变从基础制度审计的角度去考虑问题，不能满足于对相关制度的修修补补、删删减减，也不能全盘照搬美国COSO报告的条文。内控制定部门和实务操作部门既要充分考虑国内企业的各种限制条件，又要具有发展的眼光，以避免内控制度在今后运行过程中频繁修订，从而影响规范的稳定性和可操作性。

（三）解决企业管理层权责分配问题

国有企业高级管理层权责分配一直不稳定，既有政治因素影响，也有体制因素影响，不能有效推行不相容岗位分离制度（职务不兼容制度），高层管理人员中权责交叉较为普遍，使得管理人员之间制衡力度锐减。主要管理成员大权独揽，在企业内部几乎无所不能，且常常集控制权、执行权和监督权于一身，并有较大的随意性。权责交叉容易造成“好事人人愿管，责任无人承担”的现象。在企业经营决策如市场分配、产品定位、投融资、资金调拨、资产处置等方面出现的问题重要原因在于权责分配交叉、权力制衡薄弱。因此，建立内部控制框架首先要在组织机构设置和人员配备方面做到管理者各尽其责，相互制衡。

（四）解决企业道德规范和行为准则问题

内控的执行者是包括企业管理层在内的全体员工，内控激励和约束的对象也是全体员工，基于现状而构建的内控只是一个被动的制度。就国有企业而言，企业的道德规范和员工的行为准则有着一定的基础，但停留在口头上的要多于落实在实际行动上的，为此，要把道德规范和行为准则有效融合到内控中去，避免在道德规范与行为准则建设中的空洞说教，应根据内部控制结构的要求，针对各岗位的特点建立起具有操作性的道德规范与行为准则体系。

结束语

解决国有企业内控存在的问题，既要从实际情况出发，也要向国际规范趋同，从体制和制度入手，把握内控的本质，把道德规范和行为准则融合于内控中，在实践中不断探索、完善内控管理，以发挥内控在国有企业的作用。