认真学习党的十八大精神贯彻落实中央决策部署进一步做好新时期的“三农”工作

杜鹰

这次会议的主要任务是，认真学习贯彻党的十八大精神、学习贯彻中央经济工作会议、中央农村工作会议以及今年中央一号文件精神，按照全国发展改革工作会议部署，进一步认清当前宏观经济和农村经济形势，进一步明确新时期“三农”工作的基本思路，研究安排发展改革系统2013年的重点工作，努力巩固和发展农业农村大好形势。

去年年底召开的中央农村工作会议和中央刚刚下发的《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（即中央一号文件），系统总结了党的十六大以来农业农村发展成就，深刻分析了“三农”工作面临的新形势新挑战，对当前和今后一个时期的农业农村工作作了全面部署。中央一号文件指出，10年来农村改革发展的伟大实践，迎来“三农”发展的又一个“黄金期”，开辟了农业农村发展历史新纪元，初步探索出一条中国特色农业现代化道路，为丰富和发展中国特色社会主义理论作出了重要贡献。文件还指出，伴随工业化、城镇化深入推进，我国农业农村发展正在进入新阶段，保障国家粮食安全和重要农产品有效供给任务艰巨，缩小城乡区域发展差距和居民收入分配差距任重道远。文件强调，做好2013年的农业农村工作，要按照“保供增收惠民生、改革创新添活力”的工作目标，围绕现代农业建设，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，进一步消除制约农业发展的体制障碍，激发农村发展活力。对中央的精神，我们要认真贯彻落实。下面，我就“三农”工作中的三个重大问题谈一些意见。

一、确保“九连增”后粮食生产持续稳定发展

确保国家粮食安全是治国安邦的头等大事。2004年以来，中央出台了一系列扶持粮食生产的新举措，不断加大对粮食生产的投入和对种粮农民的保护力度，形成了一整套新时期扶持粮食生产的政策体系，有效调动了地方政府和农民抓粮种粮积极性，粮食生产实现了历史罕见的“九连增”。9年间，粮食产量从8614亿斤增至11791亿斤以上，增加3177亿斤。分品种看，玉米增产贡献率达到54%，稻谷、小麦分别为29%和23%；从增产因素看，单产水平提高贡献率为60%，播种面积扩大贡献率为40%。其间，农业科技贡献率、耕种收综合机械化率、有效灌溉面积比例和灌溉水利用系数均首次突破50%，表明我国粮食综合生产能力又迈上了一个新台阶。粮食生产的“九连增”，不仅确保了国家粮食安全，而且为保持国民经济平稳较快发展奠定了坚实基础。

（一）“九连增”后的粮食生产形势

从今年的粮食生产形势看，夺取“十连丰”是有条件和基础的。据各省上报汇总，今年秋冬播作物面积7.09亿亩，比上年增加1000万亩，其中冬小麦播种面积增加100万亩。据农业部12月份农情调度和调查分析，冬小麦播种质量提高，一、二类苗合计达到85%，是近十年来仅次于2004年第二好的一年。另据中国气象局预测，后冬至春季北方冬麦区气象条件总体利于安全越冬、返青生长和产量形成，冬小麦单产有望比上年提高2%左右。从全年看，今年稻谷最低收购价格将进一步提高，玉米价格仍居高位，有利于调动农民种粮积极性，粮食播种面积有望继续增加，如果不发生大的灾害，全年粮食生产有望再获丰收。

从中长期来看，我国粮食生产基础设施建设力度将不断加大，物质装备水平将不断提高，国家强农惠农富农政策体系将进一步完善，稳定发展粮食生产具备基础支撑条件。特别是我国现有粮食单产水平还不高，2011年我国稻谷、小麦、玉米亩产分别为446公斤、322公斤和383公斤，仅相当于2009年单产排在世界前5位国家平均水平的79%、63%和60%，如考虑到还有近2亿亩册外地，实际单产水平还要下调8%左右；国内同一积温带的同一作物，不同地方的单产差距也较大。通过大规模改造中低产田、加快良种良法推广，提高单产仍有较大潜力。

但是另一方面又必须清醒地看到，在“九连增”的高起点上，进一步发展粮食生产的制约因素在增多、矛盾在积累、风险在加大，到2020年满足国内需求、确保粮食特别是谷物自给率不降低，任务十分艰巨。

首先，粮食供求出现阶段性变化。与上世纪90年代中后期相比，我国粮食供求形势已经由“总量基本平衡、丰年有余”转为“总量基本平衡、结构性紧缺”。随着人口总量增加、城镇人口比重上升、居民消费结构升级和粮食加工转化用途增多，全社会对粮食需求呈刚性增长。2009年以来，三大粮食品种先后由净出口转为净进口，进口量连年增加。大豆进口量从1995年的29.4万吨，骤增至2010年以来每年5000万吨以上，进口依存度已达80%。预计今后中长期内，粮食供求压力将会趋势性加大。

其次，在“九连增”基础上进一步增产的难度加大。

资源环境约束增强。一是确保18亿亩耕地红线不突破的难度越来越大。在工业化、城镇化的快速推进中，征占地制度和集约节约用地机制不完善，大量耕地和城市周边良田被占用，耕地后备资源减少。二是继续扩大粮食播种面积的迴旋余地小。2004年以来，我国农作物播种面积扩大了1.48亿亩，其中粮食面积扩大1.75亿亩，大豆面积减少3000万亩，油料作物面积减少1700万亩，同期农作物复种指数提高了约10个百分点。三是农业面源污染和耕地质量下降问题凸显。2011年我国化肥施用量（折纯）已达5700万吨，每公顷化肥施用量480公斤，是世界平均水平的4.1倍。土壤污染、有机质下降、水土流失等问题普遍存在。

单产提高难度加大。一是全局突破性、区域带动性强的新品种、新技术储备不足，单产提高的技术瓶颈短期内突破难度较大。二是尽管近年来农田水利建设步伐加快，有效灌溉面积达到9.25亿亩，灌溉水利用系数由2000年的0.43提高到0.51，但继续改造中低产田，扩大有效灌溉面积的单位投资量明显上扬，且受水土资源匹配条件制约，继续大幅增加有效灌溉面积的潜力有限。三是防灾减灾能力弱。随着全球气候变暖，极端性天气和生物灾害多发，粮食生产遭受灾害的风险增加。

种粮比较效益依然偏低。近年来，受农资价格、种子价格、机耕费用、人工费用等上涨的影响，我国粮食生产成本上升速度明显加快。2003—2011年三种粮食亩均总成本增加110%，年均上升9.7%。预计2012年三种粮食亩均总成本达到929.6元，在上年基础上继续上升17.5%，明显高于粮价上升幅度。虽然通过增加补贴、提高最低收购价格等政策，粮食亩均收益有所提高，但与种植经济作物和外出务工相比，种粮效益依然偏低。据测算，种植一亩粮食获得的现金收益仅相当于一个农民8天左右的外出务工收入。由于生产成本动态上升，政策激励效应减弱。

国际市场的影响日益加深。近年来，美国、巴西、阿根廷等主产国大力发展以粮食为原料的生物质能源，国际投机资金炒作粮食等大宗商品，派生出粮食的能源属性和金融属性，导致国际市场粮价大起大落，对国内粮价波动的影响加剧，保持国内粮食生产稳定发展和市场稳定的调控难度增大。还应看到，近年来国内粮食价格逐年攀升，已出现高于国际市场价格的趋势，制约了国内粮食价格上调的空间。

第三，粮食主产区面临特殊困难。粮食主产区是国家重要的商品粮生产基地，在保障国家粮食安全方面的地位十分重要。一方面，粮食生产向主产区集中，主产区的贡献愈来愈大。2011年，13个粮食主产省的人口占全国的58.2%，粮食播种面积和产量分别占全国的71.5%和76%，后两者比2003年分别提高2.5个和5个百分点；粮食产量比2003年增加2569亿斤，占同期全国粮食产量增量的91%；粮食净调出量1297亿斤，比2003年增加422亿斤，增长48.2%。另一方面，主产区发展粮食生产又面临一些特殊的矛盾和困难。一是发展经济与稳粮抓粮的矛盾突出。2011年，除辽宁、江苏、山东3省以外，其余10个粮食主产省人均国内生产总值3.1万元、人均财政收入2523元，仅相当于全国平均水平的88.6%和77.6%；城镇化率仅为46.3%，比全国平均水平低了5个百分点。中西部粮食主产省的农民人均纯收入明显低于全国平均水平。为促进经济发展和农民增收，粮食主产区加快推进工业化、城镇化和调整农业结构的愿望强烈，稳粮兴粮的压力增大。二是财力拮据与稳粮抓粮的矛盾突出。产粮大县多为财政穷县，地方财力相对薄弱。虽然中央财政对粮食主产区的转移支付力度不断加大，2004—2011年年均增长27.8%，但仍低于全国平均增速0.7个百分点。2011年，13个粮食主产省人均财政支出6136元，仅相当于全国平均水平的89.1%。由于财力拮据，项目配套资金落实困难，农村水电路气房等民生工程建设滞后，文教卫等基本公共服务能力低下，客观上影响了抓粮种粮的积极性。三是粮食主产区仓容不足和外运不畅问题依然突出。黑龙江、吉林两省粮食商品量超过1400亿斤，粮食仓容缺口超过600亿斤。主产区粮食物流节点少，散粮通道尚未打通，粮食流通成本高。

（二）加快建立稳定发展粮食生产的长效机制

在“九连增”的基础上保持粮食持续稳定发展，必须坚持立足国内基本自给的方针，坚持稳定面积、优化结构、主攻单产的技术路线，必须着眼于：

1、调动农民种粮积极性

一要完善种粮农民补贴政策。2012年，中央财政安排用于农业“四项补贴”规模达到1668亿元，但与发达国家相比还有很大差距，增加补贴的空间还很大。今后，要随着农业成本的提高，继续扩大农业补贴规模。要落实好直接补贴、良种补贴，完善农资综合补贴动态调整机制，适当提高大型农机具补贴上限。新增补贴要向专业大户、家庭农场、农民专业合作社等新型生产经营主体倾斜，稳步推进主产区种粮大户补贴试点。加快完善补贴方式，提倡补贴资金发放与粮食播种面积直接挂钩，确保种粮农民真正得到政策实惠。二要完善粮食价格支持政策。一方面，继续完善最低收购价和临时收储政策。综合考虑粮食成本收益、供求状况、国内外市场价格、宏观调控等因素，稳步提高小麦、稻谷最低收购价格，把握好最低收购价的提高幅度。进一步完善玉米、大豆等临时收储政策，稳步提高临时收储价格水平。另一方面，鉴于目前国内粮食价格已持续高于国际市场价格，提高粮食最低收购价的空间越来越小，有必要研究实行以目标价格为核心的粮食反周期补贴制度。三要不断加大政府农业投入力度。在我国，由政府直接投资改善农业生产条件，不仅是必要的，而且可以有效提高农户投入的边际效益。国家发展改革委安排用于农业和农村建设的中央预算内投资，从2003年的608亿元增加至目前的2000亿元以上，占比从36%提高到50%左右。下一步，要继续加大对农业基础设施建设的投入力度，抓紧编制《全国高标准农田建设总体规划》，确保到2020年完成8亿亩高标准农田建设。研究提高《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划》田间工程建设亩均投资标准。加大农业综合开发资金、新增建设用地土地有偿使用费等向粮食主产区的倾斜力度。同时，要推进财税、金融支农政策相结合。鼓励地方政府给予适当贴息，减轻种粮农民贷款利息负担。继续推进农村金融产品和服务方式创新，支持在粮食主产区开展大型农机具抵押、农民种粮补贴资金担保、土地收益保证贷款和银保合作等业务试点。要扩大农业保险覆盖范围，鼓励省级财政对产粮大县实行差异化的保费补贴政策。

2、提高地方政府抓粮积极性

一要加大农业大县奖励力度。近年来，国家建立了对粮食、油料、生猪大县的财政奖励制度，还对主产区实行粮食风险基金全部减免地方配套的政策。2012年，对粮（油）大县、生猪大县的专项奖励资金达到315亿元。下一步，要在加大奖励力度的同时，实行奖励资金与粮食播种面积、产量、商品量直接挂钩的联动办法，逐步提高奖励标准。加大均衡性转移支付力度，完善县级基本财力保障机制，扩大保障范围，提高保障水平，逐步使粮食主产区财力达到全国或全省平均水平。二要实施产粮大省奖励政策。增加产粮大省奖励资金规模，在进一步完善粮食统计制度的基础上，实行奖励资金与粮食调出量挂钩，充分体现多产粮、多调粮、多奖励的原则，奖励资金由省级政府统筹安排用于发展粮食生产，促进粮食省长负责制进一步落实。完善粮食风险基金政策，支持主产区消化政策性粮食财务挂账，减轻地方财政负担。要积极探索建立耕地保护利益补偿机制和区域利益调节机制。三要强化粮食生产考核。强化粮食行政首长负责制，逐级分解落实耕地和基本农田保护、稳定粮食播种面积等任务，并作为重要内容纳入对地方各级政府尤其是领导班子绩效考核体系。加强粮食主产区和产粮大县粮食产量监测调查，确保粮食主产区和产粮大县粮食产量数据真实可靠。

3、提高科技人员兴粮积极性

一要健全农业科技创新机制。目前我国农业科技缺乏突破性重大成果的一个重要原因，是部门分割、各自为战、低水平重复竞争和缺乏有效的成果转化机制。有专家建议，应借鉴历史上黄淮海平原综合治理和杂交水稻项目的成功经验，在国家层面上确立若干重大科技专项，组织各方面、各层级农业科研院所和大专院校参加的“大兵团作战”，这是很有道理的，这样可以发挥我们的制度优势，通过以需定研、协作攻关、产学研结合，推动良种良法相结合、农艺农机相融合，释放和提高科研创新能力，加快突破新品种、新技术的进程，真正走出一条有中国特色的农业科技创新之路来。二要完善农业技术推广体系。要进一步理顺乡镇农技推广机构管理体制，健全基层农技推广人员的考评制度，切实保障基层农技推广工作经费，充分调动基层农技人员进村入户开展技术服务的积极性。要扩大主产区粮食高产创建整建制推进规模，加快推广小麦“一喷三防”、玉米地膜覆盖、水稻集中育秧、农机深松作业、节水灌溉等防灾减灾和稳定增产关键技术。

事实上，“九连增”之所以能够打破“两增两减一平”的粮食周期率，就在于我国已经开始并正在建立新时期支持粮食生产的政策体系和激励机制。下一步，能否在“九连增”的基础上继续稳定发展粮食生产，关键是在已有基础上进一步完善和从根本上建立支持粮食生产的长效机制，这就是历史所赋予我们的任务。

二、积极稳妥推进城镇化

中央领导同志和中央的有关会议反复强调，城镇化是我国现代化建设的历史任务，要积极稳妥推进城镇化，把城镇化提到了全局和战略的高度。城镇化与“三农”工作密切相关，我们要加强对这一重大问题的研究。

城镇化的重要作用和意义主要体现在以下三个方面。

第一，推进城镇化是国民经济结构变革的重大任务。发展经济学所讲的发展，主要是指结构的变革，就是生产要素不断从低生产率农业部门转入高生产率工业部门，最终完成从农业社会向工业社会的跃迁。与农业生产不同，资本和要素在空间上的集聚和集中是工业发展的一般规律，这就带来了人口集聚和城镇化的发展，由此可见，城镇化是工业化最适宜的载体，是一个问题的两个方面，两者相辅相成，不可分割。我国仍然处于工业化中期阶段，城镇化是国民经济结构变革最重要的内容之一，抓住了城镇化就可以有效地推进国民经济结构变革。

第二，推进城镇化是扩大内需的最大潜力所在。从消费看，目前我国城镇居民收入是农村居民的3.1倍，人均消费也是农村居民的3.1倍，农民转为市民后，其收入和消费都将大幅度提高。从投资看，城镇化需要大量的生产性投资、基础设施投资、公共服务投资，以及房地产投资等，有专家估算，未来10年城镇化可带来40万亿的投资需求。在世界经济低迷、外需持续疲软的情况下，推进城镇化将成为保持国民经济持续健康发展的重要动力。

第三，推进城镇化的过程就是城乡发展一体化的过程，是解决“三农”问题的根本途径。一方面，城镇化发展可以有效吸收农业剩余劳动力，扩大农业经营规模，又可以用先进技术装备来武装农业，加快农业现代化进程；另一方面，城镇化进程有利于以形成以工补农、以城带乡新机制，促进城乡要素平等交换，不断破解城乡二元结构和体制，最终形成城乡发展一体化新格局。

改革开放以来，特别是上世纪90年代中期以来，我国城镇化速度明显加快。1978—2011年，我国城市数量从193个增加到657个，城镇化率从17.92%提升到51.27%，城镇人口从1.72亿增加到6.9亿，首次超过农村人口，这标志着我国城乡结构发生了历史性变化，标志着城镇化对经济社会发展的带动作用明显增强。目前，我国的城镇化水平仍明显低于发达国家，也低于发展阶段相近的发展中国家，仍处在城镇化率30%—70%的快速发展区间，推动城镇化发展的内在动力仍然较强。预计今后一段时期我国城镇化率年均提高约1个百分点，到2020年可达60%左右。

需要特别关注的，是我国城镇化进程中存在的突出矛盾和问题。由于特定的城乡二元经济结构和体制，加上土地等要素市场不健全，我国以往的城镇化明显带有以牺牲农民利益为代价、低成本扩张和粗放式发展等特征。一是土地城镇化速度快于人口城镇化速度。2000—2011年，我国城镇建成区面积增长了76.4%（其中城市建成区面积增长94.3%），而同期城镇人口只增长了50.5%。其核心是现行财税制度下地方“土地财政”扩张动机强烈，而征地制度改革滞后，对农民的补偿标准偏低，失地农民的利益受到损害。二是户籍人口城镇化速度慢于常住人口城镇化速度。我国目前的城镇化率是按照“常住人口”而非“户籍人口”计算的。2000—2011年，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距从10.5个百分点扩大到16.6个百分点，如果扣除在城镇居住半年以上、被纳入城镇人口统计的2.2亿农民工及其家属，2011年我国按照户籍人口计算的城镇化率只有34.7%。其实质是城乡二元户籍制度阻碍农民工市民化进程，由此造成城市中的“新二元结构”。一些城市存在的棚户区，实际上也具有“二元结构”性质。三是城镇化过程中农民工权益保护问题突出。农民工已经成为产业工人的主体，对城镇经济发展做出了巨大贡献，但城乡平等的就业制度仍未真正形成，农民工劳动合同签订率和参加社会保险的比例低，农民工及其家属在就业、教育、医疗、住房、社会保障等方面，未能享受与城镇居民平等的待遇。四是城镇发展质量不高、功能不完善。城镇基础设施和公共服务滞后，交通拥堵普遍，空气污染严重，城镇化发展不足与“大城市病”并存。

未来十年，是我国加快转变经济发展方式的关键时期，也是在加快推进城镇化进程中推动城镇化转型发展的关键时期。我们必须清醒地看到，经过了多年的快速城镇化过程，进一步推进城镇化的背景和条件已经发生了明显变化。一是农业劳动力供给已经进入“刘易斯拐点”，主要依靠大规模农村剩余劳动力廉价供给推动城镇化快速发展的模式不可能持续。二是土地等资源环境瓶颈制约日益加剧，主要依靠粗放式消耗土地资源推动城镇化快速发展的模式难以为继。三是城市内部“二元结构”所造成的社会矛盾日益凸显，主要通过新老居民非均等化的公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式必须改变。四是我国城镇化率已超过工业化率，推进城镇化所要的解决的主要矛盾已从城镇化发展不足转为全方位完善城镇功能。总体判断，我国城镇化发展将进入质量与速度并重、以提高质量为主的新阶段。

在新阶段推进城镇化，必须尊重城镇化的一般规律，并从我国基本国情出发，走中国特色新型城镇化道路。其要点是：把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务，加快破除二元结构和体制，合理引导城乡人口流动和迁徙；大力推进基本公共服务均等化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使全体居民共享城镇化发展成果；合理安排城镇化布局，促进城镇分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进大中小城市、小城镇和城市群发展相协调；坚持集约、智能、绿色、低碳发展方式，建设资源节约型、环境友好型的宜居城市，提高资源利用效率，促进城市可持续发展；同步推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化，统筹城乡发展，推动形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，促进城乡发展一体化。

（一）关于有序推进农业转移人口市民化问题

上世纪90年代初以来，我国农业劳动力转移从此前的乡镇企业“离土不离乡、进厂不进城”的模式，逐步转向大规模的跨区域流动为主，进城务工成为农民转移就业的主要途径。2011年末，全国农民工总数达2.53亿人，其中外出农民工1.59亿人。他们中有许多人长期在城镇工作，不少人已经举家外出（2011年举家迁徙的农民工达3279万人），尤其是占总量60%以上的新生代农民工很少干过农活，非常渴望能在城里安家落户。但由于体制、政策等方面原因，目前绝大多数农民工还难以在城镇安家，不能真正融入现代城市生活，处于“两栖”状态，造成诸多经济和社会问题。当前，我国推进城镇化的首要任务，就是促进农业转移人口市民化，首当其冲的是农民工的市民化。

农民工市民化的本质，是要让进城务工的农民工与输入地城镇居民享有同等的权利和公共服务。要实现这样一个目标，就需要增加城市公共服务、基础设施、保障性住房、社会保障等公共产品的供给，由此就有一个城市扩容的投资或农民工进城落户的成本问题。现在的问题是，这笔成本应该由谁来承担？目前，一些地方推进城镇化、开展户籍制度改革，要求农民以土地换社保、以宅基地换住房，以此作为进城落户、与城镇居民享受同等待遇的先决条件，也就是通常所说的“脱去几件旧衣服、换上几件新衣服”，这似乎无可非议，但实质上是想让农民来承担全部改革成本。我认为，这种做法是不对的，也是不公平的。这不仅是因为在传统体制下，农民已经为经济社会发展做出了巨大牺牲，今后决不能再靠牺牲农民的财产权利来降低城镇化成本了，而且是因为这种做法排除了其他社会主体的义务，其结果势必迟滞城镇化进程。正确的选择是，建立改革成本的合理分摊机制，由城市政府、企业、农民工个人共同承担农民工市民化的改革成本。一是城市政府要统筹考虑农民工的需要，积极拓宽融资渠道，加大相关公共支出力度，加快城市基础设施、社会保障、公共服务能力建设，提高人口承载能力。二是雇佣农民工的企业要依法承担相关责任，按照规定为农民工缴纳各项社会保障费用，这是企业应尽的义务。据监测调查，2011年外出农民工中，雇主或企业为农民工缴纳养老、医疗、工伤、失业保险的比例分别只有13.9%、23.6%、16.7%、8%，所占比例很低，实际上是在变相剥削农民工。三是农民工自己也要负担一部分，主要是按规定缴纳社会保障的个人费用，并负担房屋租购、子女教育等个人支出。为了增强农民工的支付能力，要通过改革进一步增加农民的财产性收入，要保留进城农民工的土地承包经营权和集体收益分配权，可考虑建立农村宅基地有偿退出机制，增强进城农民筹资能力。总之，通过政府、企业、个人“三个一点”的办法，共同分摊农民工市民化的改革成本，应是改革的基本方向和要求。在此基础上，要完善制度设计，加快改革户籍制度，放宽落户条件，有序推进农民工市民化。

在建立农民工市民化改革成本分摊机制方面，重庆市已有成功实践。据测算，重庆农民工转户进城的成本约每人10万元左右，大体上是企业、政府、个人各承担1/3，由于大部分改革成本不需要一次性支付，而是在15—20年内分期支付，分摊到每年的成本是有限的，如企业分摊的成本仅占目前重庆市工业和服务业销售值的0.5%左右，总体是可承受和可控的。在不同地区、不同城市，农民工市民化的成本有很大差别。据国务院发展研究中心2010年对重庆、郑州、武汉、嘉兴四个城市的调研测算，一个农民工转为市民需要政府支出的公共成本大约在8万元左右，包括子女教育、医疗、养老、各种民政补助（含低保等）、社会管理（含基础设施）和保障性住房等。其中短期成本约占1/3左右，即2.4万元，主要是子女教育和保障性住房支出，远期主要是养老保险支出（占40%—50%）。

进一步的分析表明，在短期内，即使建立了“三个一点”的农民工市民化改革成本分摊机制，由于进城的门槛依然存在，真正具备转户条件、能够转为城镇户籍的农民工仍然是少数，因此必须从整体上为农民工市民化创造条件，这个充分必要的条件就是深化城乡二元的社会福利制度改革。要把主要精力和工作重点放在城乡二元福利体制的改革上，而这又一是个伴随经济发展的较长过程。

为此，在建立“三个一点”成本分摊机制的同时，要努力推进城镇基本公共服务对常住人口的全覆盖，逐步实现农民工与城镇居民享有平等的劳动就业、子女教育、社会保险、住房租购、公共卫生、计划生育等基本公共服务。这里，强调三个重点：第一，拓宽农民工保障性住房渠道。要借鉴重庆等地做法，采取切实措施，将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系，通过廉租房、公租房、租赁补贴等多种形式，拓宽农民工住房渠道，改善农民工居住条件。城市政府要将农民工住房问题纳入规划，有效扩大保障性住房的供给规模，支持农民工通过租、购、集体宿舍等多种方式解决住房问题。农民工集中的开发区和工业园区可集中建设公共租赁住房，农民工数量较多的企业可在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍。第二，保障农民工随迁子女受教育权利。目前，农民工随迁子女接受义务教育的问题已基本解决，但仍不平衡，要进一步落实相关政策，使农民工子女能够就近在全日制公办中小学校平等接受义务教育。当前最突出的是农民工随迁子女接受高中阶段教育和参加高考的问题。要尽快制定和完善具体办法，并逐步降低门槛，使符合规定条件的农民工随迁子女能够在输入地公平参加高考。第三，提高农民工参加社会保险的覆盖面。要借鉴苏州等地经验，按照低起点、分档次、先对接制度、再提高水平的思路，完善农民工（包括农民）参加城镇社会保险的制度设计，为不同承受能力的农民工参加社保提供便利。要进一步明确政府的相关补贴政策，明确用工企业为农民工缴纳社会保险费用的责任，提高农民工缴费参保的积极性，实现农民工与城镇职工平等参加各类社会保险。要加快整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹。抓紧制定社会保障制度城乡衔接和跨地区转移接续的实施办法。

（二）关于城镇化进程中的土地利用问题

实现“四化同步”，土地问题必须解决好。目前我国城镇化进程中的用地存在三个方面的突出问题：一是建设用地征占过程中侵害农民利益的问题仍然突出。近年来，随着农用地征占规模不断扩大，侵害农民利益的问题越来越突出。具体表现在：补偿标准偏低，补偿范围较窄；违背农民意愿，征地过程不够公开透明；部分地方对被征地农民仅给予一次性补偿，对失地农民的长远生计考虑不够；一些地方以“新民居建设”、“农村危房改造”、“农村土地整治”、“城乡建设用地增减挂钩试点”等名义，不顾农民意愿搞强征强拆或“强迫上楼”。专家测算，近20年各地政府向农民征地约1亿亩，全国失地农民总数约4000—5000万人，而且每年还以300万人的速度增加。为保障农民的合法利益，国务院出台了一系列政策性文件，但受现有法律有关规定限制，特别是既得利益的驱动，此类事情仍屡禁不止。二是地方政府借地生财的冲动依旧强烈。在现行财税体制下，由于地方政府的财权与事权不匹配、入不敷出，加之上世纪90年代后期房地产市场快速繁荣，土地价值凸显，作为土地一级市场供应主体的地方政府通过土地出让获取税费收入的现象越来越普遍，这通常被称为“土地财政”。根据财政部公布的全国预算执行情况数据，2008年至2011年，地方土地出让金收入分别为1.04万亿元、1.40万亿元、2.91万亿元和3.32万亿元，加上同期的房地产相关地方税收收入，土地财政性收入占地方综合财力的比重分别达到25.12%、28.11%、37.19%和31.59%。为直接从土地上获取更多收益，不少地方政府频繁调整城市规划，盲目扩大用地规模，成为多征滥占耕地的重要原因之一。“土地财政”还带来了潜在的金融风险。截至2010年底，全国地方政府负有偿还责任的债务余额为6.71万亿元，其中有2.55万亿元是以土地出让收入为偿还来源的。一旦房地产市场较长时间处于下行区间，有可能导致金融机构不良贷款率和地方政府债务负担率提升，从而诱发金融风险和财政风险。三是城乡建设用地利用效率明显偏低。一般而言，由于城镇的人口和产业密集度明显高于农村，城镇化发展总体上是有利于土地节约集约利用的。随着城镇化水平提高，全国建设用地总量特别是农村建设用地规模应该明显下降，但我国的实际情况却并非如此。一方面，城市建设用地粗放，土地城镇化的速度明显快于人口城镇化速度，大城市普遍以“摊大饼”方式向外蔓延发展，新城区贪大求洋，开发区、产业园区用地浪费现象十分严重；一些城市脱离实际建设宽马路、大广场，一些地方为了招商引资不惜采取低地价、零地价政策，有的城市甚至出现以租代征、征而未用、长时间闲置等现象，城市规划不合理、容积率偏低等问题比比皆是。另一方面，在农村人口减少的同时，农村建设用地面积却继续增加。2000年全国村庄建设用地面积为2.03亿亩，2010年增加到2.1亿亩。据国土资源部统计，目前全国农村人均居民点用地面积高达220平方米，全国城乡用地中，城镇工矿与农村居民点的比例约为3∶7，农村居民点占地规模仍然较大。此外，农村居民点“散、乱、多”的问题仍然十分突出。由于管理不到位、不严格，农村宅基地面积超标、一户多宅、粗放使用问题突出，农民进城后宅基地和房屋空置现象十分普遍。目前全国农村宅基地约1.5亿亩，户均占地达400平方米，大约是各地出台的宅基地使用标准的2倍。

土地问题在中国具有特殊的重要性，真正落实和实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，是推进城镇化健康持续发展和转型发展的前提和必要条件。为此，要重点从以下几方面着手：

一是加快土地征占用制度改革，完善利益补偿机制。近年来，中央多次就征地制改革提出明确要求。十八大和中央农村工作会议进一步明确指出，加快推进征地制度改革，提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。为此，加快推进征地制度改革势在必行。要抓紧推进修订《土地管理法》。1986年公布实施的《土地管理法》第47条关于按照被征收土地的原用途给予补偿，以及土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值30倍的规定，已不适应今天的情况，难以保障农民的权益，也不利于节约集约用地，应加快修订。要尽快出台农民集体土地征收补偿条例，完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序，约束征地行为，解决好被征地农民的就业、生活和长远生计问题，切实维护农民的合法权益。要不断扩大国有土地有偿使用范围，合理确定公益性用地和经营性用地的范畴，科学修订划拨用地目录。

二是深化财税体制改革，科学界定各级政府的财权和事权。下一步，要在保持分税制财政体制框架基本稳定的前提下，合理设计和配置各级政府间的事权，进一步理顺各级政府间的财政分配关系，确保各级政府财权与事权相匹配。要加快转变政府职能，明确政府和市场作用边界，以中央、省、市（县）三级财政为基础，明确各级政府在基本公共服务和行政管理领域的责任。从调整财权的角度看，要进一步理顺各级政府间收入分配关系，科学设置一般性转移支付和专项转移支付，增加一般性转移支付尤其是均衡性转移支付的规模和比例，优化专项转移支付结构。要积极推进税收制度改革，健全税收体系，探索建立既有利于节约集约利用土地，又有利于增加地方财政收入的税种，为地方政府提供长期稳定的税源，逐步摆脱对土地财政的过度依赖。

三是强化规划计划管控，严格土地利用管理。按照管住总量、严控增量、盘活存量、提高质量的原则，正确处理好保障经济社会发展与保护土地资源的关系。按照人口集中、产业集聚、用地集约的要求，加快节地型城镇建设。为了进一步提高土地利用计划管理的科学性，除了健全土地利用计划管理体系、充分发挥各类规划计划的整体管控作用以外，要特别重视和加快推进城乡规划建设相关技术标准的制定和修订工作，抓紧建立健全涉及城乡土地利用规模、结构、效率等方面的控制标准体系，并根据不同地区的土地资源禀赋和经济发展水平，实施略有区别的标准。要认真总结和推广低丘缓坡荒滩等未利用地综合开发利用、工矿废弃地复垦利用、城市存量用地再开发等方面的经验。要建立健全节约集约用地考核评价与激励机制，实行差别化供地政策，有效激发全社会节约集约用地的积极性和自觉性。

四是推进农村土地使用制度改革，切实维护群众合法权益。加快推进农村集体土地所有权和农村宅基地、集体建设用地使用权确权登记颁证，有效维护土地所有者和使用者的合法权益。加快农村宅基地立法进程，从法律上保障农民宅基地的用益物权。在此前提下，探索农民宅基地自愿有偿退出机制，已在城镇落户或长期居住的农民，可按照自愿原则退出宅基地，由地方政府或农村集体给予适当补偿。认真总结广东、天津、湖北、河北、安徽等地的做法，积极探索农村集体建设用地流转，在所有权不变的基础上，允许农村集体建设用地的使用权以出让、租赁、转让、转租、作价入股、抵押等形式，在一定范围内有条件、有期限地流转，规范流转管理办法。逐步推进城乡统一的土地市场建设，探索实现农村建设用地在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。积极稳妥推进农村土地整治，规范开展城乡建设用地增减挂钩工作，农村土地整治腾出的建设用地首先应复垦为耕地，在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将节约的指标少量可调剂给城镇使用，但其土地增值收益必须全部返还给农村。要高度重视农村集体建设用地的规划管理，编制和实施好县域土地利用规划、镇村体系规划和乡镇、村庄规划，加强相关规划之间的衔接协调，统筹安排村镇建设、农村公共服务和基础设施建设，切实提高土地利用效率。

（三）关于推动城乡发展一体化问题

在积极稳妥推进城镇化的同时，必须坚持“双轮驱动”，加大统筹城乡发展力度，加强社会主义新农村建设，逐步缩小城乡差距，大力推进城乡发展一体化。一是要加快完善城乡发展一体化的体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化。突出主体功能区规划在统筹城乡发展中的战略性、基础性作用，加强城市规划与周边乡村规划在产业发展、基础设施网络、公共服务设施、生态空间布局等方面的衔接协调；科学编制县域村镇体系和布局规划，合理安排乡镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局，以中心村为重点推进农村社区建设；在市县层面，要积极探索经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划“三规合一”的体制机制。二是继续把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，进一步加强农村基础设施建设，注重各类设施之间的衔接配套，逐步提高标准和水平，健全农村基础设施管理、运行和维护机制；继续推进农村社会事业发展，着力提高农村教师和医生队伍的素质，提高教育、医疗卫生、文化发展水平；继续完善农村社会保障制度，在加快全覆盖的基础上，逐渐提高“新农合”、“新农保”和“农村低保”的政府补助标准，逐步实现城乡社会保障制度并轨、水平标准统一。

三、创新农业生产经营体制

中央农村工作会议特别强调了农业生产经营体制创新，同时指出，创新农业生产经营体制，必须“守住一条底线、抓住两个关键”。中央的这一部署，对推进中国特色农业现代化建设具有重要意义。

（一）创新农业生产经营体制，是推进中国特色农业现代化的必然要求

改革开放以来，农村改革率先打破计划经济体制，建立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。30多年来我国农业农村发展所取得的巨大成就，都是建立在这一基本制度基础上的。当前中央为什么提出要创新农业生产经营体制？我以为，这是因为统分结合的双层经营体制本身就需要进一步完善，特别是随着我国经济社会的发展和城乡关系的变化，农业农村出现了一些新情况、新问题，值得我们高度关注。

第一，我国农户小规模、半自给、兼业化的特征有进一步强化的趋势。小规模，据清华大学去年的调查，我国农户平均经营规模仅为8.6亩，即0.57公顷，只有美国的1/400、欧盟的1/40，是世界上农户土地经营规模最小的国家之一。不仅户均耕地规模小，而且地块细碎化，每户的耕地还分成几块。半自给，我国农户生产经营活动带有明显的半自然经济、半商品经济的特点，市场化程度较低。据清华大学的问卷调查，2/3的农户回答进行农业生产是为了“自家够吃”，只有1/3的农户生产是为了销售，这与新大陆国家的家庭农场有着明显的差别。兼业化，农户从农业生产中获得的收入有限，不得不从事非农生产经营，造成我国农户兼业化现象十分普遍，且兼业化程度不断上升。据有关调查，2008年，我国纯农户（农业生产收入占家庭生产性收入80%以上）比重为15.2%，比1986年下降了20个百分点；一兼农户（农业生产收入占家庭生产性收入50%—80%）比重为16.9%，下降了16个百分点；二兼农户（农业生产收入占家庭生产性收入20%—50%）比重达32.7%，上升了14个百分点；非农户（农业生产收入占家庭生产性收入低于20%）比重为35.25%，上升了24个百分点。2011年，工资性收入在农民人均纯收入中的比重已经达到42.5%，对农民增收的贡献率达到50.3%，比家庭经营一产收入所占的比重高出6.4个百分点，种地已经成为许多农民的“副业”。我国农业的组织结构主要由小规模、半自给、兼业化的小农组成，这对农业现代化存在着不利影响，如难以取得规模效应，限制对科技和机械的需求，抗御风险能力弱，生产过程难以标准化，和大市场的对接困难，且往往造成“同步振荡”。解决上述问题，客观上要求统一经营来为农户提供服务，但在实际生产中统一经营的职能往往缺位。

第二，随着农业劳动力的大规模转移，务农人员老龄化、村庄空心化的问题日益突出。2011年我国农民工总量达到2.53亿人，其中40岁以下的青壮年农民工占61.7%，这意味着留乡务农人员的老龄化。据清华大学的调查，目前我国种地农民平均年龄已超过47岁，许多地区的务农人员的平均年龄都超过50岁，2011年，全国农村有4000万留守老人。随之出现的是村庄“空心化”，据国土资源部统计，目前我国农村住宅空置率已经达到10%—15%，各地都不同程度出现了村庄“空心化”的问题。务农人员老龄化、村庄空心化，进一步加剧了统一经营缺位下家庭小规模分散经营所面临的种种困难和矛盾。“谁来种地”、“地怎么种”，已经成为社会普遍关注和迫切需要解决好的现实问题。

第三，农业竞争力减弱的问题日趋明显。2011年，我国农业增加值占GDP的比重已经下降到10%，但农业就业比重仍达34.8%，第一产业劳均增加值仅相当于第二产业的18%、第三产业的24%。另据中科院专家测算，2008年我国农业劳动生产率约为世界平均水平的47%、高收入国家平均的2%，仅为美国和日本的1%左右，在世界排名第91位。随着新世纪初加入世界贸易组织，我国农业国际化程度不断加深，部分农产品自给率不断下降，外贸依存度不断攀升，从2004年开始，我国农产品国际贸易已由过去的顺差转为逆差并呈快速增加态势，这在一定程度上反映了我国农业竞争力弱化的现状。加之国内农业进入高成本、高风险阶段，更加凸显了农业生产经营方式的不适应问题，必须认真加以对待。

第四，我国农业农村发展也出现了一些积极的变化。一是农业机械化快速发展，资本替代劳动趋势明显。2012年，主要粮食作物耕种收综合机械化率已经达到57%；二是土地流转加快，规模经营有了一定发展，2011年，全国家庭承包耕地流转率已经达到17.8%，比上年提高了3.1个百分点，其中流转率超过20%的省份已达9个，最高的上海市为58.2%。全国目前经营面积达30亩以上的种植业大户已达887.4万户；三是合作组织发展较快，截至2012年上半年，全国依法登记的合作社达60万家，入社农户达4600多万户，辐射带动农户约2000万户，合计约占农户总数的25.8%。总体上看，我国农村分工分业在深化，农户分层化在加快，新的经营主体正不断发展壮大，创新农业生产经营方式的条件日益成熟。

（二）明确创新农业生产经营体制的思路和原则

创新农业生产经营体制，绝不是要改变农村基本经营制度，而是要在保障农户土地承包经营主体地位的前提下，对双层经营体制中不适应新形势新要求的方面进行完善。中央农村工作会议和中央一号文件明确提出，创新农业生产经营体制，必须“守住一条底线、抓住两个关键”，中央的指示和要求，既具有理论创新的重大意义，同时也为完善和创新农业生产经营体制指明了方向。

1、“守住一条底线”，是因为家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，是农业中最普遍、最有效的经营方式

农业生产是自然过程和生物过程的统一，时令要求强，生产周期长，劳动测度和监督成本高。农业生产过程很难严格区分各道工序，即便区分了，也很难测度每道工序对最终成果的贡献，因此不适于采用工厂化生产方式。唯有农户家庭，既是生产单位，又是生活和消费单位，利益一致，经营灵活，不存在信息不对称的道德风险问题，能够有效发挥家庭成员劳作效率，是农业领域里不可替代的有效组织形式。农业家庭经营可以适应不同层次的生产力，并不因农业的现代化而改变。我国人均农业资源占有量低，土地是农民谋生的重要手段，也是农民进行投资、积累财富及代际转移财富的主要载体，农业以家庭为基本经营单位，更是具有长期性。

有人提出，中国农业生产应该由公司企业来进行大规模经营，公司通过土地流转从农民手中把土地集中以后，实行以资本为主导的雇工农场模式，可以提高农业经营水平及市场竞争力。我们认为，这种看法是片面的和不正确的。第一，现实中这种公司制经营大多集中在附加值高的经济作物上，从事“非粮化”、“非农化”生产，既不具有普遍性，也不符中国国情；第二，破坏性使用土地的现象突出；第三，目前中国尚有2亿农户、6亿多人生活在农村，农民耕地流转后如果无法就业，势必会造成严重的生计问题和社会问题。因此，由工商企业直接从事农业生产经营，只能是辅助形式，不能作为主体。

2、着力培育新型经营主体，着力发展多元服务主体，是中央提出的创新农业生产经营体制要抓住的“两个关键”

在培育新型经营主体方面，首先是要培育农户这个经营主体，引导农户采用先进适用技术和现代生产要素，在分业的基础上扶持联户经营、专业大户、家庭农场，提高农户经营的规模化、专业化、标准化和集约化水平。

与家庭经营的转型相适应，还必须建立健全农业社会化服务体系，以增强家庭经营能力。在这方面，近年来各地进行了大量探索，形成了一些行之有效的做法：一是壮大集体经济实力，增强集体经济组织的服务功能；二是建立健全多种经济成分、多渠道、多形式、多层次的农业社会化服务体系，为农民提供农业生产全过程的综合配套服务；三是发展新型合作组织，通过发展各类合作社，为农户提供产前、产中和产后服务；四是实行农业产业化经营，通过龙头企业或中介组织带动，一头联结农户，一头联结市场，延长产业链，发挥一体化组织的协调功能。这就是中央一号文件讲的第二个着力，即着力发展多元服务主体。这是推进农村分工分业和农户经营向集约化、专业化方向发展最必要的条件。

在着力培育新型经营主体方面，要特别重视农民合作社的发展。实践证明，合作社是农民自己的组织，既是服务主体，也是经营主体，有着广阔的发展前景。

合作社起源于资本主义发展前期的19世纪初，一百多年来，合作社的发展连绵不绝，说明它是有生命力的。合作社作为一种经济组织方式，尽管其组织方式各异，但是在内涵上都必须符合以下几个基本原则：第一，使用者即所有者；第二，不以盈利为目的，盈余按交易量返还成员；第三，入社自愿，退社自由；第四，民主管理，一人一票。

这里必须讲清楚的是，发展合作社，绝不是重新搞传统的集体制，合作制与传统的集体制有着本质的区别。第一，人民公社式的集体制是计划经济体制的产物，而合作制是市场经济的产物；第二，集体制是一种所有制形式，而合作社是一种经济组织形式；第三，最为重要的是，传统集体制是以否定个人产权为前提的，而合作制恰恰是以承认个人产权为起点的。所以，发展合作社，要坚持以家庭承包经营为基础，尊重农民的主体地位，不能采取“归大堆”、“行政命令”、“拉郎配”的办法，就是现有的集体经济，也要积极探索新的实现方式。此外，合作制与股份制也是有区别的，两者都是经济组织形式，但合作制是交易的联合，股份制是资本的联合；股份制一般按照出资额比例行使决策权和受益权，合作制一般按照交易额比例享受盈余返还；在决策权方面，股份制通常是一股一票，而合作制通常是一人一票。

通过合作社来提升农业生产经营的质量和水平，这是世界农业发展的大趋势，也是一个普遍规律。我国国内农民合作社的发展也已经具有相当长的历史。革命战争年代，在解放区就大力支持发展合作社。新中国成立后到1958年，重点发展农业生产合作社，从互助组到初级农业生产合作社再到高级农业生产合作社，合作组织形式不断创新和变化。改革开放后，一场自下而上的新型农民合作组织探索开始在农村兴起，农民合作社发展更是取得了长足的进步，发挥的作用也日益突出。

实践证明，农业的家庭经营制度与合作制度的结合，是迄今为止最为有效的农业制度安排。从我国国情看，这种制度安排既可以发挥家庭制度在劳动控制、剩余分配、激励与约束方面的独特优势，又有利于发挥合作组织在农业产销协同、外部性内化、风险弱化、利益均衡等方面的功能。从各地的成功经验看，发展农民合作社，能够将个体小农按照自愿联合、民主管理、公平分配等原则组织起来，以合作经济法人而不再是单个的自然人形式进行农业生产和经营，使农民 “抱团”参与市场竞争，显著提高农业生产和进入市场的组织化程度；能够为农民提供统一的生产服务和技术咨询、培训服务，提高农民的科学文化素质和农业技能，有效解决务农人员老龄化、村庄空心化、农业兼业化形势下单个农户在生产、流通等环节面临的诸多困难和不便；能够促进农业生产经营标准化、专业化、集约化和品牌化，推动农业产业结构调整和优化升级，提高农产品质量安全水平，有效带动农民增收；能够培养农民的市场意识、合作意识、民主意识、参与意识、责任意识，形成良好乡风民风，维护农村社会和谐稳定。

从实际情况看，我国新时期农民合作社发展尚处于初期阶段，还存在一些突出的困难和问题。主要表现在：一是合作社规模普遍偏小，辐射和带动能力不强。我国平均每个合作社成员近80名，远低于美欧等发达国家水平，中小型合作社在市场上话语权不强，议价能力偏低。同时合作社发展“重数量、轻质量”现象普遍存在。二是法律地位不明确。只有专业合作社法，不能囊括股份合作、信用合作、供销合作、综合性合作等多种类型；只有对基层社的法律规范，不能囊括联合社等。三是支持政策有待完善，合作社贷款难问题普遍存在。目前对合作社的政策支持多数停留在一次性资金奖励、间接性的项目支持等层面，方式较为单一，人才支持、技术支持、配套金融政策等支持手段缺乏协调运用，合作社贷款难问题没有得到有效解决。四是管理运行不够规范，普通成员利益没有得到充分保障。部分合作社成员大会、理事会、监事会制度不健全，没有执行相关财务规定，未设立合作社成员账户，财务管理不规范，导致成员利益受损。同时，普通成员的经济利益和民主权利保障不够。

（三）努力提升农民合作社的发展水平和质量

今后一个时期，要按照今年中央一号文件提出的“积极发展、逐步规范、强化扶持、提升素质”的要求，积极稳妥地推进农民合作社的发展。

一是完善法律法规。2006年10月通过的《中华人民共和国农民专业合作社法》把农民专业合作社界定为在农村家庭承包经营基础上，同类农产品经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。同时规定，成员总数20人以下的，可以有一个企业、事业单位或者社会团体成员；成员总数超过20人的，企业、事业单位和社会团体成员不得超过成员总数的5%。随着农业农村经济的发展，农民在生产经营中开展合作的领域和组织形式都在不断拓展，已不局限于“同类农产品”，跨产品、跨领域的合作逐渐增多，由不同专业合作社组成的联合社也有了一定发展。因此，必须适应农业合作发展的新形势，适时修订和完善相关的法律法规，明确各类合作社特别是联合社的法律定位。此外，目前还有近一半的省份没有出台配套的地方性法规，要抓紧研究，尽早出台。已经制定配套法规的地方，也要根据新形势和新要求，不断加以完善。

二是加大政策扶持力度。对农业合作社提供政策支持，包括税收优惠、低息贷款、允许合作组织自办金融服务等，是国外的通行做法。今年一号文件，从财政投资、信贷、税收、保险、人才、用地等方面提出了具体的政策要求。与我们工作直接相关的是，要支持合作社承担国家涉农项目，引导财政投资项目直接投向符合条件的合作社，推动国家补助项目形成的资产移交合作社管护，指导合作社建立健全项目资产管护机制。要增加农民合作社发展资金，支持合作社改善生产经营条件、增强发展能力。逐步扩大农村土地整理、农业综合开发、农田水利建设、农技推广等涉农项目由合作社承担的规模。对示范社建设鲜活产品仓储物流设施、兴办农产品加工业给予补助。

三是促进合作社多样化和规范化发展。农民合作社类型多样，规模各异。从经营内容上看，不仅仅是生产环节的土地合作，更多的是生产、流通、销售等环节的信息、技术和服务合作；就合作形式而言，合作社又有横向合作和纵向合作、社区合作和专业合作，甚至股份合作制之别。在合作社发展的现阶段，要允许多种形式并存，多样化发展，不要轻易否定，只要能向农民提供服务，都应该鼓励和支持。同时，也要注意向规模化方面引导。要健全不同类型合作社运行的规章制度，指导合作社根据成员意愿，量身打造符合自身实际的章程，促进不同类型的合作社规范健康发展。要根据法律和章程规定，健全成员（代表）大会、理事会、监事会等“三会”制度和财务管理等制度，以制度促规范。要在完善运行机制上下功夫，充分发挥“三会”的各自职责和作用，尊重成员的主体地位，坚持“一人一票”与法定附加表决权相结合的民主管理制度。要强化财务管理，聘用专业财会人员，健全各项财务账簿，做实成员账户，将国家财政项目形成的资产平均量化到每个成员，做到账账相符、账物相符。加强审计监督，实行财务公开，维护成员合法经济利益。

四是加强合作社人才队伍建设。合作社的运行和发展在很大程度上依赖合作经济思想的传播以及农民合作意识的觉醒。自愿开放、民主管理、积极参与、团结互助、关心社区等合作社必要的理念，都需要培养，需要宣传和带动。合作社领导者能够推动合作经济思想和理念的传播，让广大农民接受和认可合作经济思想和理念。2008年3月，青岛农业大学成立了我国第一个合作社学院，今后，可鼓励设立类似的合作社学院，培养适应合作社发展需要的领导人才。同时，采取“引进来、走出去”的办法，支持鼓励合作社采取多种形式培养领军人才，聘用职业经理人。鼓励返乡创业农民工、大学生村官领办创办合作社。要在实施现代农业人才支撑计划和阳光工程中，重视对合作社人才的培训。要利用各种教育资源，有针对性地加强合作社人才培养，建立合作社带头人人才库和培训基地，广泛开展合作社带头人、经营管理人员和辅导员培训。

五是做好典型示范和宣传。近几年，各地涌现出一大批经营规模大、服务能力强、产品质量优、民主管理好的农民合作社示范社。要认真总结示范社的好做法、好经验，充分利用各种新闻媒介进行广泛宣传，不断扩大农民合作社的社会知名度和影响力。实行部门联合评定示范社机制，分级建立示范社名录，加大对示范社的支持，把示范社作为政策扶持的重点。建立支持农民合作社发展的激励机制，对表现突出、贡献显著的单位和个人给予奖励。此外，还要强化合作社有关法律法规和政策的宣传。