论学校章程及其制定

胡小萍

基金项目：江西省教育科学“十二五”规划2011年度重点项目（11ZD084）

2012年11月22日，教育部公布《全面推进依法治校实施纲要》，其中第5条规定：各级各类学校要“依法制定具有自身特色的学校章程”，“到2015年，全面形成一校一章程的格局。经过核准的章程，应当成为学校改革发展，依法治校的基本依据”。

现实中我们看到，就中小学来说，有些学校制定了章程，但大多数学校是没有章程的。按照《全面推进依法治校实施纲要》规定的“到2015年全面形成一校一章程的格局”的要求，从现在开始，各中小学校长应该考虑着手制定学校章程了，否则就成了“无章办学”。已经有了章程的，据本人了解，多数在格式上不规范，内容比较笼统、空泛，对学校工作的现实指导意义不大，需要进一步修订和完善。那么，什么是学校章程？该如何制定好学校章程？本文将对此作些探讨，以供中小学校长在制定章程时参考。

一、学校章程的内涵及其意义

关于章程法学界有些不同的解释，一般是指某个政治、经济、文化等组织或团体就组织的性质、宗旨、组织原则、机构设置、职责范围等重大事项加以说明而形成的文件，是组织或团体内部的法规，是规范组织或团体运行的纲领性文件。

学校章程是就学校的性质、类型、办学宗旨、主要任务、内部管理体制、人事管理、财务活动等重大而基本的问题作出全面规范而形成的文件，是学校依法自主办学、实施管理、履行职能的基本准则。

1.制定学校章程是依法治校的需要

1997年9月，党的十五大报告第一次将“依法治国，建设社会主义法制国家”作为中国共产党领导全国人民治理国家的基本方略。此后，推进社会主义法制建设一直是我国社会主义现代化建设的重要战略举措。2012年11月，党的十八大报告再一次重申“全面推进依法治国”，把“法治”作为“治国理政的基本方式”。依法治校是國家法制建设的主要内容之一，是建设社会主义法制国家的必然要求，而依法治校的前提是有法可依。这里所说的“可依”的“法”除了大家所熟悉的《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》等一系列国家或地方政府颁布的法律和行政规章、条例等法律、法规性文件以外，还包括学校内部的规章制度，而学校内部规章制度中首要的、最根本的就是学校章程，它是学校的“宪法”，是办学最基本的规范性文件。

其实早在1995年《中华人民共和国教育法》就提出了制定学校章程的要求，《教育法》第26条规定，设立学校要有四个基本条件，而其首要条件就是要“有组织机构和章程”，第28条规定学校行使的九项权利的第一项就是，“按照章程自主管理”。可见，章程对学校来说，是必不可少的，它不仅是学校办学和管理运行的重要依据，也是教育行政部门对学校进行监督、管理的主要依据，也是社会了解学校的“窗口”。

有校长可能会说，我们学校各方面的工作都有规章制度，装订起来厚厚的一本，不需要再制定什么学校章程了。其实，学校规章制度是不能代替章程的。就学校制度体系来说，章程是对学校全局性的、重大的、根本性的问题的规定，是各项具体的规章制度制订的依据。从法理上讲，学校章程是“母法”，是“上位法”，具有最高的法律效力；而各项具体的规章制度是“子法”，“下位法”，其条文规定不能与章程有冲突。深入一些学校调研时常看到，学校的规章制度确实很多，每一项制度规定似乎都有其道理，但当把多个制度放到一起一比较就发现有制度“打架”的现象，究其原因是多方面的，但有一重要原因就是因为缺少章程的统领，对学校的办学宗旨、办学理念、各项工作的基本原则等不明确，在实际工作中“头痛医头、脚痛医脚”，出了什么问题就出台一项什么制度，以至于前后矛盾，制度“打架”，一旦面对实际问题还得“领导说了算”。所以，依法制定学校章程，确立学校章程在学校管理中的权威性，确实做到依法建章、依章管理，不仅可以对上承接各项法律、法规和规章，使国家法律、法规和规章的落实校本化，而且可以对下统领学校各项规章制度，使各项规章制度的制定有依据、合法化，对实现学校管理由人治走向法治具有重要的意义。

2.制定学校章程是建设现代学校制度的需要

长期以来，我国基础教育发展受到诸多问题的困扰，如，素质教育难以推进、优质教育资源短缺导致择校愈演愈烈、教育体制机制行政化严重、办学自主权得不到落实、办学活力不足、“千校一面”“千人一面”，等等。破解这些难题的一个重要途径就是建设现代学校制度，这也是总结我国教育发展的历史经验、借鉴发达国家教育发展的先进理念和制度的必然要求。

我国自上世纪末本世纪初开始提出建设现代学校制度，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》第十三章又再一次重申了建设现代学校制度的要求。现代学校制度的基本特征是“政校分开、管办分离”、学校“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”。建设现代学校制度需要作出多方面的努力，如，要构建政府、学校、社会之间的新型关系，要确立学校的独立法人地位，要在校内形成依法治校、民主治校的系列制度，等等。学校章程是制定学校各项制度的基础和依据，现代学校制度的一些基本关系、重要事项都需要通过学校章程来加以明确。所以，制定学校章程是建设现代学校制度的一项基础性工作。

3.制定学校章程是国际教育的通行做法

学校依法建章、依章管理是国际教育的通行做法。如，1947年日本颁布的《学校教育法》将学校章程作为保障学校运行的重要内容；同年颁布的《日本学校教育法施行规则》规定，关于学校设置许可的申请或申报，许可申请书或申报书必须分别附加“校章”等事项的文件。

1992年施行的《俄罗斯联邦教育法》有专门条款对学校章程作出规定，要求章程由9个部分、26项内容组成，包括校名、地点、创办人、教育大纲、教学使用的语言、招生办法、学习期限、学校与学生及家长关系确立的程序、学校财务与经营活动、学校管理程序、教育过程参与者的权利与义务，等等。

澳大利亚的维多利亚州曾在1997年启动“未来学校”计划，计划中最重要的一项内容就是要求每个学校制定一份学校章程，明确学校的发展规划、发展目标、发展重点、教育职员工和学生的行为准则、学校的各项财务预算、评估等，学校按章程进行教学和管理，接受所在社区的监督。

总之，制定好学校章程是建设现代学校制度，与国际教育接轨，促进依法治校，提高学校管理规范化、科学化水平的必然要求。

二、学校章程制定的程序

制定学校章程一般包括起草、征求意见并修订、审议通过、核准、公布实施等几个步骤。

1.章程的起草。起草章程是制定章程的基础性工作。学校可以成立章程起草工作小组。小组成员在正式起草章程之前要组织搜集、学习相关的教育法律法规，熟悉国家的法律要求和政策精神，了解国家对相关问题是如何规定的。在此基础上通过集体讨论，形成章程草案。

2.征求意见并修订。章程草案形成后要印发给教职工，在不同的层面通过组织召开座谈会、学习讨论等集体和个别的形式广泛征求大家的意见和建议。在听取教职工意见之前最好由相关人员对章程草案进行解读，让教职工了解草案制定的过程以及相关条款的含义，以便教职工提出针对性的意见和建议。同时，在校外，征求相关专家、学者、教育行政部门相关人员的意见和建议，在吸收合理意见的基础上對草案进行修订。

3.审议通过。将修订好的章程提交教职工（代表）大会审议通过（民办学校的章程需提交董事会讨论通过）。

4.核准。将教代会审议通过的章程由校长签字后报上级教育主管部门核准。章程一经核准，学校将遵章办学，不受任何组织或个人的非法干涉。

5.公布实施。将核准后的章程在全校公布实施。有条件的学校可以将章程打印成册，分发给全体教职工，便于大家遵照实施。

三、学校章程制定的要求

1.内容上要符合国家法律法规，遵循教育及管理规律，体现本校办学实际。

学校制定的章程必须符合国家的法律法规的规定，不能与国家具有法律效力的法律法规相抵触，并要随着国家法律法规的变更作出相应的调整。

学校章程本质上是对学校教育教学活动和管理活动的规范和约束，所以，必须遵循教育教学规律和管理规律，如以教学为中心、促进学生全面发展等都需要在章程中体现出来。

每所学校都是共性与个性的统一，制定章程在兼顾共性的同时，还要从本校实际出发，体现自身的办学特色。要根据自己学校所处的地域特点、学校发展的历史与传统、学校现有的条件和可能的发展空间、师资水平、生源条件等一系列因素，来制定对本校工作具有切实指导价值的章程，切忌照搬照抄，否则就失去了制定章程的意义，成为一纸空文。

2.文本格式上要全面、规范。

章程包括标题和正文两大部分。

标题只需“校名”+“章程”就行，如《XX县第一中学章程》即可，无需再加“学校”二字。

正文一般采取“总则+分则+附则”的形式，也可以根据内容的需要直接采用条目式。关于正文的内容，我国目前还没有哪项法律对中小学的章程内容作出具体规定。1995年原国家教育委员会印发的《<中华人民共和国教育法>宣传提纲》指出，学校章程包括“办学宗旨、管理体制和财务活动等基本的、重大的问题”。一般来说，一份章程应该涵盖以下内容：制定章程的依据、校名、校址、网址、学校类型、学制、办学规模、办学宗旨、办学理念、培养目标、校训、校风、教风、学风、校歌、校旗、校徽、管理体制及运行机制（包括校长的职责、权利与义务；党组织的职责、权利与义务；教代会的职责，等等）、教育教学管理、总务后勤管理、教科研管理、安全管理、教职工的权利与义务、学生的权利与义务、学校与家长及社区的关系、章程的解释权、章程的修改程序，等等。

章程在核准之前要加“草案”二字。经核准的章程文本应在最后注明：本章程于X年X月X日经第X次教代会通过，X年X月X日经XXX教育局核准。

3.语言上要严密、准确、精炼。

章程的词语组织要严密，语意表达要准确，语言表述要精炼，要使用完整的陈述句，为体现章程的严肃性和规范性，一般不用缩略语或口语。