新世纪以来北京市义务教育均衡发展的理论与实践

杨志成

摘要_新世纪以来，推进义务教育均衡发展成为北京市推进基础教育发展的主题之一。十几年来主要经历了办学条件初步均衡、义务教育整体初步均衡和义务教育基本均衡三个阶段。在实践过程中形成了北京推进义务教育均衡发展的“北京思路”，主要包括：科学处理“公平与效率”“均衡与特色”“阶段性与动态性”“均衡层次与责任主体”等关系。在此基础上形成了推进义务教育均衡发展的“北京模式”“北京策略”，“北京模式”主要包括：标准模式、创新模式和评价模式，“北京策略”主要包括：标准化策略、规范化策略、补偿性策略、专项推进策略、经费统筹策略、特色发展策略、信息化策略、系统评价与专项督导策略、优质共享策略、优化布局策略、干部教师交流策略、关注弱势群体策略等。北京模式和北京策略逐步实现北京市义务教育的基本均衡、优质均衡和持续均衡，形成了北京市推进义务教育均衡发展的独特模式。

关键词_义务教育 均衡发展 北京模式 北京策略

新世纪以来，推进义务教育均衡发展成为北京市义务教育发展的主题。经过十几年的努力，北京义务教育均衡发展的机制初步完善，模式初步形成，成果初步显现。根据北京市政府与教育部签署的促进县（区）域义务教育均衡发展备忘录的计划，到2015年，北京市所有区（县）域义务教育达到基本均衡水平。为此，北京市推进义务教育均衡发展国家级体制改革项目组对新世纪以来北京市义务教育均衡发展形成的基本过程和经验、基本理论和思路、基本策略和成果，以及面向未来的基本目标与模式进行了归纳总结，以引领全市各区县及学校推进义务教育均衡发展工作。

阶段与过程

新世纪以来，北京市义务教育在上世纪率先实现普及和阶段性巩固的基础上，开启了推进均衡发展的道路。概括起来，十几年来，北京市推进义务教育均衡发展工作主要经历了三个阶段。

第一阶段，通过标准化建设，实现办学条件初步均衡（从2000年至2005年）。这一阶段，北京市先后实施了“中小学办学条件标准”“义务阶段学校课程标准”“中小学课堂教学基本功标准”“义务教育质量调研标准”等统筹义务教育学校办学、确保义务教育质量的标准。通过各项标准的实施，使各级政府进一步明确义务教育均衡发展的责任，义务教育学校均衡程度不断提高，初步实现了办学条件的均衡发展。

第二阶段，通过综合项目推进，实现义务教育整体初步均衡（从2006年至2010年）。2006年开始，北京市在继续坚持义务教育标准化建设的基础上，进一步调动市区两级政府推进义务教育均衡发展的积极性，先后启动了“初中建设工程”“小学规范化建设工程”“校安工程”“名校办分校”“城乡手拉手”等综合性项目，积极推进义务教育均衡发展。这一阶段，义务教育阶段学校布局进一步优化，办学条件进一步改善，师资队伍专业化水平进一步提高，优质教育资源效能进一步扩大，城乡、区域、校际间差距进一步缩小，义务教育均衡水平得到初步均衡。

第三阶段，通过市区签署均衡发展责任书，开展专项督导和体制改革方式，实现义务教育基本均衡发展（从2011年至2015年）。这一阶段，在全面落实国家中长期教育改革和发展规划纲要的基础上，北京市与教育部签订了推进区（县）域义务教育均衡发展备忘录，与区县政府签订了按期实现区域内义务教育均衡发展责任书，同时启动了国家级推进义务教育均衡发展体制改革项目，启动了对区县义务教育均衡发展的督导评价制度。根据备忘录计划，“十二五”期间，北京市各区县要分期分批达到义务教育基本均衡发展的水平。

理论与思路

北京市推进义务教育均衡发展工作是建立在对均衡发展政策的一系列理论研究和深入思考的基础上。北京教育学院、北京教育科学研究院及北京师范大学首都基础教育研究院等市级教育科研部门都对义务教育均衡发展理论问题进行了深入研究，并用教育科学研究的理论成果指导实践工作，形成了推进义务教育均衡发展的“北京思路”。

1.关于公平与效率

公平与效率问题是义务教育均衡发展政策出台以后讨论最热烈的理论问题。从浅层看，义务教育“均衡发展”政策的直接价值取向是促进义务教育的均等，表现为“公平”的价值取向。但从深层看，“均衡发展”概念的另一关键词是“发展”，所体现的又是“效率”的价值取向。因此，“均衡发展”政策的实质是“公平”价值取向和“效率”价值取向的有效统一，是二维对立价值取向的有机融合，是“均衡”与“发展”目标与策略的有效整合。均衡和发展都是政策的目标，它们是对立统一的关系。均衡是发展的目的，发展促进均衡；均衡依靠发展，发展为了均衡；均衡是阶段性的，发展是永恒的；均衡是为了再发展，发展是为了更高水平的均衡。

对均衡发展政策中公平与效率问题的理论厘清，有利于进一步明确均衡发展的基本思路，避免在实践中出现“削峰填谷”“拆强扶弱”等背离发展规律的事情，有利于建立推进薄弱区域、领域快速发展的“补偿性”机制，有利于发挥优质资源的辐射带动作用。

2.关于均衡与特色

均衡与特色问题也是推进义务教育均衡发展过程中理论和实践界关注的热点之一。有人认为均衡就应该统一标准、统一模式、千校一面，也有人认为均衡不等于学校没有差别、没有个性。北京市对义务教育学校均衡发展与特色发展问题研究认为，均衡发展是义务教育发展的目标范畴，特色发展是义务教育学校发展的过程范畴，二者没有冲突，且具有相互促进的作用。均衡发展目标的实现主要体现在三个纬度上：一是义务教育的起点均衡，主要体现了义务教育起点的机会均衡；二是义务教育的过程均衡，主要侧重义务教育的办学条件的水平均衡；三是义务教育的结果均衡，主要体现在义务教育质量和升学机会均衡。从均衡发展的三个纬度看，没有与特色发展冲突的纬度。学校的特色发展主要指学校办学过程的个性表现，主要纬度包括：办学思想特色、管理模式特色、课程体系体色、学校文化特色、育人目标特色等。实践表明，那些优质的中小学都是具有独特办学特色的学校。它们有的表现为办学思想特色，有的表现为管理模式特色，有的表现为课程体系特色，有的表现为学校文化特色或育人目标特色。而那些有待进一步发展的学校，也在寻求通过特色发展之路来提升学校的整体影响力和办学品质。从这个意义上说，特色发展也是促进学校均衡发展的有效途径。

3.关于阶段性与动态性

研究表明，均衡发展具有阶段性和动态性特点。均衡发展的阶段性表现为伴随教育投入和教育政策的保障水平以及教育需求的变化，而显现的不同水平的均衡程度。一般来说，随着教育投入的增加，教育保障水平的提高，教育的整体水平不断提高，教育均衡程度也会逐步提高。以北京为例，义务教育发展就经历了基本普及、达标性均衡、初步综合均衡和基本均衡等几个阶段。在义务教育均衡发展过程中，当均衡水平达到一定阶段后，总有一部分学校和地区会通过努力，超越现有均衡发展阶段，这时义务教育整体均衡水平就会被打破，从而进入下一个更高水平的均衡发展周期。从这个角度看，均衡发展又具有动态性。也就是说，均衡不等于永恒均衡，均衡是发展的过程，均衡是阶段性表现，不均衡是永恒的动力，义务教育正是在均衡与不均衡的过程中实现了不断发展。阶段性和动态性理论对我们的启示是，在推进均衡发展的过程中要动态地看问题，发展地看问题，持久地看问题，并建立促进义务教育均衡发展的长期性、持久性的机制，保障义务教育在动态过程中持续均衡发展。

4.关于均衡层次与责任主体

义务教育均衡发展是教育发展的综合性工作，各级政府和相关部门、教育组织和中小学校都担负着相应职责。因此义务教育的责任主体具有层次性。在实践工作中明确各级政府和相关部门的责任，明确学校和其他教育组织的责任具有重要的现实意义。具体来看，均衡发展的层次包括：区域均衡、区域内校际均衡、校际内班际均衡等层次。由于目前我国义务教育发展采取的是“以县（区）为主”的行政管理体制，因此县（区）级政府就是义务教育均衡发展的最主要的责任主体。义务教育均衡发展要到达的第一个层次也就是“县（区）域内均衡”。由于各县级政府经济发展水平不同，县域内均衡发展程度也就不同，因此省级政府具有统筹县域内和县域间义务教育均衡发展的职责。这就是“省级统筹职责”。省级统筹主要具有两个功能：一是统筹义务教育学校办学条件标准和义务教育学校公用经费定额标准，从学校发展的基础保障上实现均衡；二是通过省级经费和政策统筹，采取“补偿性”政策，帮助基础薄弱的区县和学校实现快速发展。省级统筹功能对于北京这样的大中型城市尤为重要，甚至可以实施省级和区县共同分担、强化统筹的政策。原因是这些大中城市中，区县的边界只具有行政意义，对于处于同一城市不同区域的居民来说，义务教育等公共服务已经不具有明显的区县边界意识。因此，以行政区划边界强制义务教育等公共服务边界，必将带来百姓的抱怨。如果相邻区域间公共服务水平相差较大，这种抱怨就会更加强烈。这也就是为什么大中城市“择校”严重的主要原因。因此，大中城市要加强省级义务教育均衡发展的统筹责任。义务教育均衡发展的第三个责任主体是学校，当政府办学条件标准和教育投入达到一定的均衡水平时，学校的办学水平、管理水平就是影响义务教育均衡发展的重要因素。因此，在推进均衡发展过程中，要加强校级干部队伍和教师队伍建设，尤其是加强校长队伍建设。校长的治校办学能力将成为影响义务教育均衡发展的重要因素。均衡发展的层次性和责任主体的层次性为推进义务教育均衡发展的政策制定提供了理论依据，能够避免责任不清、层次混乱的现象。

策略与成果

基于以上的理论和思路，北京市推进义务教育均衡发展采取了一系列有效策略，逐步推进，并取得了初步成果。其中市级统筹性策略有：

1.标准化策略

均衡发展首先是条件均衡，条件均衡需要建立标准。办学条件的均衡是义务教育均衡发展的基础，也是教育机会公平的基础。为了避免在办学条件改善的过程中出现新的不均衡，就要建立标准，通过标准促进学校规范化、标准化建设和发展。为此，北京市先后出台了两个办学条件标准，用标准规范各区县学校硬件条件的配备。此外，还逐步建立了“教师专业标准”“学生质量标准”等办学标准，初步形成北京市义务教育公共服务标准体系，简称“北京标准”。“北京标准”的建立为推进校际义务教育均衡发展提供了基本依据。

2.规范化策略

均衡发展要规范办学行为，规范学校管理行为。在实现办学条件均衡的基础上，义务教育均衡发展的第一纬度是机会均衡。而机会均衡需要的是规则均衡。规则均衡就是要建立一系列规范学校办学行为的制度，从而提供均衡公平的义务教育机会。如规范义务教育学校的招生考试行为，规范义务教育学校的作息时间和管理行为，规范学校课程设置和教学行为。通过规则的规范，实现机会均衡，促进义务教育整体均衡，促进义务教育阶段学生的健康发展、全面发展。

3.补偿性策略

补偿性策略是推进区域均衡的有效策略，也是当前各地推进义务教育均衡发展采取的普遍性策略。北京市实施补偿性策略主要体现在三个方面：一是实施经费补偿策略。推进义务教育均衡发展工作实施以来，北京市把每年市级教育经费的增量部分主要通过转移支付的方式，拨入区县推进义务教育。为经济基础薄弱区县办学提供了经费支持，促进了区域间义务教育经费的均衡投入。二是实施干部教师队伍补偿策略。干部和教师是义务教育均衡发展的关键要素。为此，北京市在市级骨干教师和特级教师评选、教师待遇等方面实施了向农村地区倾斜的政策。此外，市级还启动了面向农村中小学教师素质提高的“绿色耕耘”专项培训项目，促进了师资水平的均衡。三是实施智力资源和品牌资源的补偿项目，为推进农村薄弱区县和学校品牌建设，市级还实施了“城乡手拉手”“高校与区县对口支持”等政策，推进均衡发展。

4.专项推进策略

为综合推进义务教育均衡发展，北京市还采取专项推进策略，促进义务教育均衡发展，先后启动了针对提升初中学校均衡发展的“初中建设工程”和促进小学均衡发展的“小学规范化建设工程”，以及“中小学三年建设工程（2012-2014）”等专项工程。几个专项工程通过综合性策略，调动市区两级政府的积极性，整体提升了全市初中和小学的办学水平，促进了义务教育均衡发展。

5.经费统筹策略

市级政府对教育经费的统筹除了前面介绍的通过转移支付方式实施补偿性策略外，最重要的是统筹全市义务教育学校的公用经费定额标准，实施义务教育经费稳定增长的保障机制。新世纪以来，北京市义务教育经费投入长足增长。通过市教委对外公布的统计数据可以了解到，北京市小学生均教育事业费和生均公用经费分别从2001年的2437.8元和566.92元，增长到2011年的18494.11元和8719.44元。初中生均教育事业费和生均公用经费分别从2001年的2840.43元和871.95元，增长到2011年的25828.16元和11241.78元。11年间，小学教育事业费增长了6.59倍，小学教育公用经费增长了14.38倍；初中教育事业费增长了8.09倍，初中生均公用经费增长了11.89倍。义务教育经费的稳定增长为义务教育均衡发展提供了经费保障。

6.特色发展策略

均衡发展需要鼓励特色发展。在均衡发展过程中，最难均衡的是学校的办学品牌和社会影响力。很多学校有几百年历史，形成了雄厚的历史底蕴和独特的办学风格，这些学校往往也是当地名校。要快速提高所有学校的品质和品牌影响力，就要鼓励学校办出特色，都能形成独特的办学风格。为此，近几年，北京市启动了学校特色建设推进项目，帮助学校提炼办学特色，提升品牌影响力，提高办学品质。在专家的指导下，很多新建学校已经成为当地有一定影响的品牌学校，促进了义务教育学校品牌均衡发展。

7.信息化策略

信息化也是推进均衡发展的有效途径。2011年，北京市启动了“北京数字学校”，简称BDS（Beijing Digital School）项目。通过覆盖全市的有线电视网络和互联网数字平台，向全市中小学校教师和学生提供免费的各学段、各学科优质课程。信息化策略为推进均衡发展插上了数字化翅膀，提高了推进均衡发展的效率。

8.系统评价与专项督导策略

为了监控全市义务教育均衡发展的水平，北京市政府教育督导室和北京师范大学首都基础教育研究院分别建立了从不同层面监控义务教育均衡发展水平的评价指标体系。其中，市政府教育督导室从2008年开始，制定了涉及12项指标的，对区（县）域内、校际间均衡发展水平的评价指标体系，还通过入户调查的方式了解各区县义务教育的群众满意度，实现了对区域内义务教育均衡发展的有效评价体系。北京师范大学首都基础教育研究院则从“十一五”开始，建立了对北京市区县间义务教育均衡发展水平的监控评价指标体系，每年进行评价监控，比较系统地掌握了区县间的义务教育均衡发展水平。此外，北京教育科学研究院建立了对小学和初中学生学业质量的监控制度，为义务教育过程和结果均衡提供了依据。近年来，北京市义务教育均衡发展国家级体制改革项目组进一步研制义务教育办学效益均衡指标体系，将从义务教育投入和产出效益的角度，监控义务教育均衡发展水平。总之，通过系统评价和督导监控，掌握了全市各层次义务教育发展水平，了解了义务教育均衡发展的动态情况，为市级制定和调整政策，落实市区两级政府部门实施义务教育均衡发展责任提供了依据。

各区县在落实市级各项政策策略的基础上，还采取了具有区县特点的推进策略。

9.优质共享策略（或称集团化、组团化策略）

学校的软实力是学校历史、文化、管理、特色、质量等综合形成的学校竞争力和影响力，最终表现为学校的品牌影响力。北京的中小学校中有上百年历史的老校，也有因历史原因或管理权限不同形成的各类名校、重点校。因此，学校的软实力差异很大，很难均衡。为了解决这个问题，必须创新体制机制，建立优质资源共享的政策和管理环境，实现优质资源的辐射和共享，发挥名校软实力的影响力，促进学校软实力均衡。为此，很多区县实施了“名校办分校”“学区化”“校区制”“学校联盟”“集团化”“集群化”“组团化”“引进式”等模式，实现了优质品牌学校的资源辐射，扩大了优质资源的供给，避免了“削峰填谷”的现象，促进了义务教育的优质均衡发展。据统计，截至2012年底，全市通过优质资源辐射的方式，新增义务教育阶段优质学校269所。

10.优化布局策略

优化义务教育学校布局也是推进义务教育均衡发展的重要策略。近十年来，北京市各区县借助城市大规模改造和实施“校安工程”的契机，大力优化学校布局。一批新型义务教育优质学校在首都功能拓展区和城市发展新区快速成长起来，成为当地的优质教育资源，促进了这些区域的义务教育均衡发展。

11.干部教师交流策略

干部教师交流策略是促进师资均衡的手段。各区县采取各种有效策略，鼓励干部教师有效交流，一定程度上提高了义务教育阶段学校师资的均衡水平，为促进学校均衡奠定了人力资源基础和制度基础。

12.关注弱势群体策略

社会弱势阶层子女教育问题是推进义务教育均衡发展的短板。在市级政策的统筹下，各区县均建立了关注弱势群体子女平等接受义务教育的良性机制：一是切实落实“流入地为主、公办学校为主”的“两为主”政策，做好接收来京务工人员子女在京平等接收义务教育工作；二是切实改善条件，做好特殊学生接受义务教育的工作。

目标与模式

面向未来，北京市将在2015年实现区（县）域内义务教育学校达到基本均衡的目标。在推进义务教育的实践和研究工作中，北京初步形成了具有首都特色的推进义务教育均衡发展模式，可以初步称其为“北京模式”。北京模式主要包括：标准模式、创新模式和评价模式（见下图）。北京模式是一个整体和系统的模式群，是对义务教育均衡发展阶段的总结概括，也是对发展策略的系统综合。

其中，“标准模式”主要是指通过研究和实践，初步建立起北京市推进义务教育均衡发展的义务教育公共服务标准。主要包括：中小学办学条件标准、校长和教师专业标准、学生学业和综合质量标准、中小学规范办学标准（校章）等。通过义务教育公共服务标准体系的建立，确保义务教育达到基本均衡水平。

“创新模式”主要指推进义务教育均衡发展过程中，为解决首都义务教育面临的特殊问题而采取的创新机制和策略的实践模式。主要包括：优质共享模式（集团化模式）、信息化模式、特色发展模式、补偿模式等。“创新模式”在促进义务教育达到基本均衡的基础上，着重推进义务教育优质资源增量发展，为实现优质均衡提供制度保障。

“评价模式”是对“标准模式”和“创新模式”的制度保障，主要是建立对区（县）域内校际间和区县间义务教育均衡发展水平的评价监控制度，最终实现对北京市义务教育发展状况和均衡状况的动态评价与监控制度。主要内容包括：区（县）内校际间义务教育办学条件均衡程度评价与监控、区县间义务教育办学条件均衡程度评价与监控、区县间及校际间学生学业和综合质量均衡程度评价与监控、区县间和校际间办学效益均衡程度监控。动态的评价与监控模式为北京义务教育的持续均衡提供保障。

“北京模式”的建立将成为保障首都义务教育均衡发展的长效机制。北京市义务教育也将完成从初步均衡到基本均衡再到优质均衡的均衡发展过程。随着北京义务教育均衡程度的不断提高，均衡将成为义务教育发展的常规性工作。那时，我们将进一步探讨北京义务教育后均衡时代的发展主题。

编辑 王雪莉