宏观调控需着力解决微观执行偏差问题

骆伦良 章艺霞

目前我国的货币供应量（M2）上升较快，房地产调控出现“越调越涨”的怪象，各类商品价格在震荡中上涨，物价走势不明朗，通胀压力仍然存在。同时我们也看到企业资金紧张，民间借贷活跃等现象，种种迹象现象表明流动性整体泛滥与流动性局部紧缺并存，这使得央行的宏观调控面临难题。

货币政策宏观调控状况 “十一五”以来货币政策回顾

回顾我国“十一五”以来的货币政策，是以稳健的货币政策为主（如表1所示）。2005年至2006年，我国的经济平稳较快发展，我国实行稳健的货币政策；针对国际收支双顺差持续扩大及流动性偏多、物价出现持续上涨压力的情况，为防止经济增长由偏快转为过热、价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀，以及给过热的股市降温，2007年至2008年上半年实行从紧的货币政策；由于国际经济金融危机日趋严峻的形势，2008年下半年至2010年实行适度宽松的货币政策；在国际金融危机缓解、全球流动性充裕的大环境下，随着国内经济较快回升、劳动力成本上升、大宗商品价格上涨等，出现了通胀预期上升、经济金融运行存在风险隐患等问题，2011年至2012年回归稳健的货币政策。

货币政策工具的运用情况

货币政策目标是通过货币政策工具来实现的，货币政策工具主要有法定存款准备金率、再贴现率和公开市场操作。这三种工具中，法定存款准备金率的调整影响较大，也是我国中央银行较为常用的调控手段之一，另外，利率也是一个重要的调控工具。从2005年以来，中国人民银行总共调整法定存款准备金率37次，其中上调31次，下调6次；调整贷款利率20次，其中上调14次，下调6次；调整存款利率18次，其中上调12次，下调6次（如图1、图2所示）。

相关配套措施落实情况

为了使宏观调控落实到位，需要各部门制定相关的配套措施，如为了进一步贯彻落实《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，中国人民银行和中国银监会联合下发的《关于完善差别化住房信贷政策有关问题的通知》。为规范住房公积金个人住房贷款政策，2010年11月3日，住房和城乡建设部、财政部、中国人民银行、中国银监会联合印发《关于规范住房公积金个人住房贷款政策有关问题的通知》。2011年国务院出台新“国八条”，要求强化差别化住房信贷政策，对贷款购买第二套住房的家庭，首付款比例不低于60%，贷款利率不低于基准利率的1.1倍。2013年“国五条”，要求严格实施差别化住房信贷政策，扩大个人住房房产税改革试点范围。这是2009年以来房地产调控政策的第五次升级。为深入贯彻落实《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》，进一步改进和完善中小企业金融服务，拓宽融资渠道，着力缓解中小企业（尤其是小企业）的融资困难，中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会联合下发的《关于进一步做好中小企业金融服务工作的若干意见》。这些措施为宏观调控的实施起到了积极的作用。

宏观调控下微观执行效果存在偏差

随着我国宏观调控的科学性不断提高，调控的综合性、间接性、灵活性和适应性运用得当，调控能力明显增强，宏观调控取得了预期效果，确保了国民经济持续快速健康发展。但是在某些方面仍存在一定的偏差，有的甚至影响到宏观调控的实施效果。

房地产调控效果难显现

尽管国务院、住房和城乡建设部、中国人民银行和中国银监会等部门下发了有关房地产调控的通知，但是在实际的实施过程中，由于中央与地方利益以及各部门利益之间的博弈，使调控效果与预期的仍有一定的差距。无论是国务院在2011年1月26日推出楼市调控政策“新国八条”，2011年7月中旬召开的国务院常务会议上提出的要坚持房地产市场调控不动摇、不放松，还是2013年2月20日出台的“国五条”，在这些政策出台后的实施阶段，各地方政府都出现了不同程度的“抗令”，导致房地产调控一次又一次的陷入“空调”。这些现象表明房地产调控面临的阻力较大。

从调控效果来看，根据中国房地产指数系统百城价格指数对100个城市新建住宅的全样本调查数据显示，2013年3月，全国100个城市住宅（新建）平均价格环比上涨1.06%，自2012年6月连续第10个月环比上涨，涨幅比上月扩大0.23个百分点，其中84个城市环比上涨，房地产调控效果难显现。

中小微企业融资难问题难以解决

虽然国务院、中国人民银行等部门下发相关文件，明确指出加大对中小企业的融资支持力度，但是中小企业融资难的问题一直没有得到较好的解决，随着稳健货币政策的实施，中小企业对稳健货币政策效应感觉日益明显，银行在信贷规模受限的情况下，对贷款的审批更严，贷款利率更高。根据人民银行河池市中心支行对河池市辖内中小微企业进行的调查显示，61%的申请银行贷款的企业表示从银行获贷难度大，银行对中小微企业的贷款利率上浮基本上都在30%左右，存贷款利差加上承兑汇票贴现利息，企业实际贷款利息远远高于正常贷款利息，接近甚至超过银行基准利率的两倍。有的企业为了获得资金，只能被动接受高利率贷款。在银行贷款受阻的情况下，有的企业只能转向民间借贷，由于民间借贷在监管等方面存在缺陷，容易形成变相的高利贷，扰乱市场秩序。如江苏泗洪县，进入2011年以来，在高息诱惑下，泗洪县出现“全民放高利贷”的状况，甚至一些公职人员参与其中。短时间内，泗洪街头宝马、奔驰车云集，疯狂高利贷催生畸形宝马乡，数月后，当地房地产开发商借贷大户“失踪”，停止付息，高利贷市场随即崩盘，给泗洪县的经济造成巨大损失。

物价调控与经济增长难以平衡

2011年以来，由于我国物价的持续上涨，人民银行把调控物价作为2011年工作的主要任务，总体看，我国的通胀既有国际输入性较强、货币流动性充裕以及前期自然灾害等因素，也有资源性产品以及劳动力、土地、资金等要素价格上涨累积效应不断释放的影响。针对货币流动性充裕这一因素，2011年人民银行连续6次上调法定存款准备金率，法定存款准备金率已达到21%的历史高位，经过一年多的调控，到2012年下半年以后，物价水平逐步下降，回归正常的增长幅度。由于银跟收紧，银行放贷的条件更严，企业获得贷款的难度增加，进而影响到实体经济的发展。经过连续6个季度回落，2012年二季度我国经济同比增速降到8%以下，2012年我国GDP增长率为7.8%，这是我国1999年以来年度GDP增长率第一次低于8%，也是1998年以来的新低，2013年我国经济增长也低于市场预期。由于经济增长放缓，人民银行于2011年12月开始下调法定存款准备金率，在半年之内连续3次下調。流动性增强后，物价水平有回升的迹象，进入2013年以来，物价总体处于较低水平，但是走势不明朗，通胀压力仍然存在。在物价水平处于高位时，为了调控物价，人民银行调高法定存款准备金率，但是经济增长率就会受到影响；在经济增长速度放缓时，下调法定存款准备金率，通胀压力就显出来，物价调控与经济增长难以平衡，与原来既定的调控目标出现偏差。

导致偏差的原因分析 各方利益博弈

中央与地方之间博弈。宏观调控能否取得预期效果，除了要依赖于宏观调控体系的完善外，还要依赖宏观调控措施的有效贯彻落实。地方政府作为宏观调控政策的贯彻落实者，其行为是否合理，直接关系到宏观调控效率的高低，简单来说，中央是一个政策的决定者，而地方是政策的执行者。中央对房地产进行宏观调控的目标是要实现房地产价格同国民经济同步稳定增长，而地方政府，是地方利益的承载者，会从自身利益出发，考虑当地经济发展，为地方谋取利益。我国的地方财政和经济过分依赖房地产，在我国不少城市的卖地收入，相当于当地财政收入的一半或以上，限制房地产不仅会严重影响地方财政收入，而且影响当地经济和就业，进而会影响到地方政府官员政绩的考察。在房地产调控这场中央和地方政府的持久博弈战中，地方政府的执行力将决定房地产调控的成败，地方政府采取“上有政策、下有对策”有态度，以及采取“拖”字战术，与中央拉锯，这必定会影响到房地产调控的效果。

企业与政府之间博弈。在市场经济中，企业的经营行为与政府的宏观调控有时会出现矛盾，如政府要调控房价，抑制房价过快上涨，而房价却越调越涨；政府在调控物价，而油价、食用油、白酒、日用品等却在不断提价，某些企业受到国家宏观调控部门的约谈或是罚款。企业利益与政府调控的矛盾性，降低了宏观调控的实施效果。

部门之间博弈。由于宏观调控会涉及到不同部门之间的利益，如果受损一方没有得到相应的补偿，就会极力阻止或是不配合宏观调控政策的落实，从而影响宏观调控效果。如在物价方面，推动我国物价高涨的一个重要原因是流通环节的成本太高，如公路的收费、农贸市场收费、超市进场费以及不断上涨的油价等，这些费用太高，从侧面推高了物价的上涨，虽然国家出台了相关政策，试图降低流通成本，由于牵涉到各部门的利益，政策的实施情况并不理想。

制度不健全，反映问题不够全面

目前我国的某些制度存在一定的缺陷，反映问题不全面，使得微观执行效果存在偏差。如中小微企业融资难一直存在，没有得到较好解决，其中原因之一是我国在制度制定与执行方面存在一定的缺陷。目前我国中小企业的划分标准是在2011年由工业和信息化部、国家统计局、国家发展改革委、财政部联合下发《关于印发中小企业划型标准行规定的通知》，以及统计局制定的《统计上大中小微型企业划分办法》。为了加强境内大中小微企业贷款统计监测，2012年人民银行在原《境内大中小企业贷款专项统计制度》的基础上，根据《中小企业划型标准行规定》，对大中小微企业贷款统计指标及校验关系进行修订（如表2所示）。

按照大中小微企业的划分标准，在欠发达地区，符合大型企业条件的很少，如广西河池市属于大型企业的只有8家，其他的企业都属于中小微型企业。在新增的企业贷款中，大部分为中小微型企业贷款，在统计报表中就会显示中小微企业新增贷款占比大，并且增长速度快，符合相关文件大力支持中小微企业的要求。但是中小微企业的层次千差万别，在众多的中小微企业中，既包括了优质企业，也包括了那些实力不强的微小型企业，某些资不抵债的企业也会包括其中，能从银行获取贷款的往往是那些规模较大的优质企业。在这些众多中小微企业中，属于优质企业的毕竟只占极少数，绝大部分还是那些资质一般的企业，所以，在银行信贷规模受限的情况下，中小微企业反映融资难也就在所难免。正因如此，出现了当前中小企业贷款快速增长，但同时中小企业又反映融资难的矛盾现象。

传导机制不够通畅

政策从实施到起作用需要经过一个传导的过程，传导机制很重要。金融危机爆发以来，我国为了刺激经济，中央实施了4万亿元的投资计划，这项刺激经济计划为我国顺利度过金融危机起到了重要的作用，但也是为我国的物价上涨埋下了伏笔。由于货币政策的传导需要一定的时间，加上这轮投资主要是投向固定资产，其投资期间较长，4万亿元的投资对物价的影响在2011年才开始集中显现。在发现物价上涨过快后，为了抑制物过快上涨，2011年人民银行连续6次上调法定存款准备金率，3次上调存款基准利率，由于这些调控政策同样需要一定的传导过程，其效果的显现也需要一定的时间，正因如此，物价调控效果到2012年5月份以后才显现出来，历时约一年半左右。目前物价水平虽处于较低水平，但是走势不明朗，通胀压力仍然存在。

除货币政策传导机制不通畅外，其他政策的传导也存在不通畅甚至出现相互矛盾的现象。如国内成品油价格的传导机制就存在明显的缺陷，出现了“国际油价涨，国内油价跟着涨，而国际油价降，国内油价难降”的怪象。原因是按照我国《石油价格管理办法（试行）》规定，当国际市场布伦特、迪拜、辛塔三地原油价格连续22个工作日平均移动价格变化超过4%时，成品油价格可相应调整。国际油价总体波动的趋势是涨多跌少，三地变化率在负向很难维持长时间，所以国内油价降价较难实现。连续22个工作日平均移动价格变化超过4%的规定，其时间太长，传导不及时，影响政策实施效果。油价不断上涨，推动原材料和运输成本不断上升，成为物价上涨的动力之一。虽然国家对农产品等受油价上涨而造成的影响进行补贴，但是这些补贴政策从制订到实施，同样需要一定的时间，而且有的不是直接补贴，中间经过一定的传导，影响补贴效果。

对策建议 协调好中央与地方、企业与政府以及部门之间的利益

中央政府在制定政策措施时，不仅要从大局出发，同时也要适当地考虑地方政府的利益，确保二者之间的利益冲突最小化。如在房地产领域，要改革和完善土地收益和土地的招拍挂制度，适度限制地方政府对当地土地收益的权力，适当收归部分土地收益权，减少地方政府对土地收益的强烈依赖，同时也要适时地对其土地收益进行补偿。尽可能采取市场化手段，避开地方政府對政策的削弱作用，中央与地方在宏观调控的博弈中，地方显然是占有优势的一方，中央可以尽量采取利率政策、税收政策等市场化方式，使得这些政策的执行不需要地方的配合也能起到调控的作用，从而规避地方对中央调控政策的不利影响。对于企业与政府以及部门的利益，在宏观调控中受损的，可通过财政给予一定的补偿。

制度标准不能“一刀切”，要因地制宜

由于各地的经济发展水平差异较大，各地区的企业规模也差异较大，按照全国统一的大中小微型企业划分标准，在欠发达地区，一个地市级只有几家大型企业，很多县连一家大型企业都没有，甚至连中型企业也没有。现行的大中小微型企业划分标准，是站在全国的高度制定的，在具体实施中应该有所差别，才能更全面的反映真实的情况。如按照现行的标准，欠发达地区的贷款统计数据，中小微企业的贷款规模与增长速度就会偏大和偏高，在没有大型企业的县，全县的贷款均属于中小微企业的贷款。由于监管机构对各商业银行的贷款投放结构有所要求，要求其投放于中小微企业的贷款要占到一定的比例。按照现行制定的标准在全国统一实施，商业银行就可以用县份或欠发达地区的中小微企业的贷款规模来抵消其发达地区中小微企业的贷款规模不足的问题，从而达到监管机构的要求。要想使不同地区不同层次的企业能够获得相应的政策支持，不同地区应该可以制定不同的制度和标准，如大中小微型企业划分标准，在有一个全国统一标准的同时，在国家相关部门的指导下，各地区可因地制宜地制定出自己的标准，并报相关部门批准，监管机构对商业银行贷款投放结构的要求，也要按照当地的标准来实施。这样统计的数据才更真实，更符合实际，才能为决策层提供更加有参考价值的数据。

建立通畅高效的传导机制

从货币政策传导角度看，我国已初步形成从中央银行到货币市场，到金融机构，再到企业居民的传导体系，初步建立了从政策工具到中介目标，再到最终目标的传导机制。但是仍需要增强政策的针对性、灵活性和有效性，改善貨币政策宏观调控能力，首先确立中央银行货币政策运作的独立性，为了保证货币政策的统一性和及时性，货币调控权应相对集中于中央银行，同时应该在法律层面上保证中国人民银行的独立性，独立于政府，使货币政策的制定和执行不受其干扰。可改变中央银行行长的任免程序，将中央银行对国务院的隶属关系改变为对全国人大或人大财经委负责。其次加快利率市场化改革步伐，目前我国利率对经济行为的调节效应较为微弱，针对这一情况，可加快利率市场化的进程，使利率更接近市场，切实反映产品市场和资金市场均衡，发挥利率的市场导向作用。再次加快人民币汇率形成机制的改革，随着我国经济对外开放度的提高，人民币将逐步走向自由兑换，汇率形成机制的改革势在必行。在实行有管理的浮动汇率制的前提下，央行可根据国际市场情况相机调整汇率，放宽汇率波动幅度。从其他政策传导角度看，尽量减少或是缩短中间的传导环节，如补贴政策，在可行的条件下，尽量实行直接补贴，减少补贴的中间环节，使政策的传导更通畅高效。

（作者单位：骆伦良，中国人民银行河池市中心支行；章艺霞，中国人民银行江门市中心支行）