取消农村税后乡镇财政的困境与出路

冯丕同

农业税的取消，极大地减轻了农民身上的沉重负担，彻底地结束了两千多年来农民缴纳“皇粮国税”的历史，使农民彻底地从土地上解放。它在极大地调动种粮农民的积极性，提高粮食综合生产能力的同时，也使得以农业税为主要保障的乡镇财政陷入困境。如何脱困成为乡镇一级财政首要面临的问题。为此，笔者主要论述了取消农业税后乡镇财政的困境，并给出了相应的解决对策。

笔者由乡镇财政面临的困境展开论述，并借鉴了前人的研究成果和现今期刊实例，从“开源”和“节流”两个方面阐述如何解决乡镇财政困境：一方面可以通过稳定和扩大税源，保证乡镇资金来源；另一方面可以通过加强监督管理，提高资金的利用效率。对于如何摆脱现今乡镇财政普遍存在的财政困境，具有借鉴和指导意义。

一、取消农业税对乡镇财政的影响

农业税是国家对一切从事农业生产、有农业收入的单位和个人征收的一种税，俗称“公粮”。全国的平均税率规定为单位土地面积常年产量的15.5%；各省、自治区、直辖市的平均税率，由国务院根据全国平均税率，结合各地区的不同经济情况，分别加以规定。取消农业税对乡镇财政影响的主要表现：

一是取消农业税后，乡镇财政的支出远远大于原以农业税为主的财政收入；二是从乡镇财政支出方面来说，取消农业税后乡镇财政支出的压力进一步增加，不仅影响了政府工作的主动性和积极性，还影响了政府职能的发挥，使得乡村债务负担更加沉重；三是取消农业说会使乡镇财政收入从落后地区流向富裕地区，进一步拉大基层地区间的收入差距。

二、乡镇财政运行困境的现状

1.收支矛盾突出、缺口扩大

乡镇债务包袱沉重由于历史的原因和长期官本位思想的作祟，乡镇的负债现状主要是以前多年积累以及偿债能力降低造成的。尽管许多债务是在农业税废除之前就已发生，但是由于农业税废除后乡镇收入降低、财政支出政策性缺口、收支结构及其预算管理的规范化尚处于初期，所以在一定程度上增加了这些乡镇解决债务问题的难度。除东南沿海等较发达省份的乡镇企业较成规模并有较多的资金来源外，目前，绝大多数乡镇的企业税收都无法满足偿债需求，并且随着债务规模的膨胀，债务风险也在不断增加。

2.农村公共品的供给不足，资金严重短缺

取消农业税后，乡镇财政失去了重要的财力保障，无力提供财政支农应提供的公用设施建设来满足新农村基础设施建设的需要。以农村义务教育为例，农村税费改革后，取消了以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和一些教育方向的收费项目，使教育投资资金经费缺口明显扩大，在新的资金来源渠道尚未形成之前，教育投入势必会陷入巧妇难为无米之炊的尴尬状况。最后，从农村社会保障体系的建立进程来看，取消农业税后财政支付能力较弱的部分乡镇，可能面临着上级政府转移支出不到位的困难。在社会保障体系方面，公共财政在对三农帮扶方面也势必面临较大资金缺口。

3.乡镇财政的管理混乱，行政成本偏高

现行乡镇政府不同程度的存在机构臃肿、财政供养人口庞大的现状并严重影响行政机构有效运行和职能的发挥。如果主动压缩支出的意识不强，公用支出经费势必会持续增长，导致行政成本过高，财政资金不能得到高效的利用，进而使乡镇财政陷入负债的恶性循环。

三、解决乡镇财政困境的思路与方法

1.从“开源”角度解决乡镇财政困境

首先，规范县乡财政体制，建立稳定财力来源。要深入推进省以下财政体制的改革，并在此基础上合理确定市县对乡镇的财政体制，赋予乡镇较大的经济社会发展自主权。乡镇财政要从本地实际出发，实事求是、把握重点，建立稳定的财力来源。乡镇政府还应转变财政收入观念，以市场为经济的发展导向，合理的利用经济政策，建立符合该乡镇财政收入的稳定增长机制。

其次，促进农村经济发展，加力培植乡镇税源。要按照“多予、少取、放活”的要求，以农民增收为核心，强化对农业的支持和保护，建立农业和农村经济稳定健康发展的长效机制。

再者，完善分税制和转移支付制度，增加乡镇财政固定收入。从完善分税制方面来说，要在明确各级政府事权的基础上给予乡镇政府与事权相当的财力，包括乡镇政府取得收入的权利和与之配套的上级和平级政府间的转移支付制度。

最后，要完善乡镇财务管理机制，化解乡镇债务风险。包括对乡镇现有的债务进行全方位的的登记调查；分清楚债务的责任和轻重缓急，以不同的方法化解债务危机；健全财政监督审批制度，编制“乡镇债务预算”。

2.从“节流”角度解决乡镇财政困境

首先，精简乡镇机构，转变政府职能。臃肿的行政机构不仅增加财政支出负担，更影响了政府管理机构的有效运行，甚至会影响到政府财政支出的合理性。应加强政府管理机构改革，规范乡镇的机构和岗位设置，减少冗余机构和财政供养人员，节省行政费用开支，降低行政成本，使更多的财政支农资金用到农村建设中去，从而优化财政支出结构。

其次，加强乡镇财政的财务管理。规范乡镇财务的核算职能，严格落实“收支两条线”规定；建立健全乡镇财务资产管理制度，逐步实现制度化规范化，对国有资产实施严格的监管；加强涉农补贴对象的资格审核和涉农专项资金的监管机制；定期检查资金使用情况，引入乡镇财政使用的预算和决算机制，扎实乡镇收入基础，细化、量化支出结构，科学合理编制乡镇预算及时发现并纠正存在的问题。

3.优化乡镇财政的支出结构根据社会主义市场经济条件下公共财政理论的客观要求，公共财政活动在财政支农方面应立足于实际。在支出领域，应立足于非市场竞争领域，加强农村基础设施建设，不应“与民争利”。只有不断优化支出结构，才能加强财政支农的力度，推进新农村建设。

一是在教育方面，要强化中央和省级政府的责任，减轻乡镇财政对农村义务教育的负担；在基础设施投资领域要有所取舍。二是在新农村建设过程中，对于农村人民生活紧密相关的水利设施、文教卫生等基础设施应在财政上大力支持，以推动农村经济、农民生活健康和文化的可持续发展。三是杜绝“形象工程”“政绩工程”，树立全局观念，财政支出要紧密贴近人民群众的实际需要。四是社会保障方面，乡镇政府要努力扩大农村社会保障的范围，从财政、个人、社会资金等多个渠道筹资，利用社会保障机构、金融保险等对农村社会保障的倾斜政策，积极筹措资金支持生态农业、环境治理、农村医疗保障改革等，要把乡镇财政支农，变为新农村建设的重要力量。

4.强化乡镇财政监督

首先，要加强乡镇税收监管。要加大税源监管的力度，坚决杜绝以费挤税、乱支滥发、设置账外账以及买税、引税、垫税等违法违纪行为，防止乡镇税收流失和虚增乡镇财政收入；同时，应当加强乡镇政府非税收入的监督检查，贯彻执行“收支两条线”管理制度。其次，要加大乡镇预决算编制执行检查力度，严格执行追加、调整预算要真正履行审批程序，把财政预算执行和绩效状况作为评价乡镇领导干部政绩的重要依据。最后，建立健全乡镇财政监督机构，配备专门人员负责联络税务部门或者实行划片专人管理，提升监督检查人员的综合素质和业务水平。

四、结束语

总之，我国乡镇财政面临的困难，不仅使乡镇政府的职能不能得到有效地发挥，还使得农村公共品的供给短缺，加重了农村债务危机，但是这并不能成为乡镇政府以财政为基础的服务职能弱化的原因。笔者针对乡镇政府存在的财政困境给出了解决策略，即可以通过规范县乡财政体制和促进农村经济发展，稳定和扩大税源，进而稳定财政税收收入；同时，还要加强对乡镇财政资金的监察力度，确保乡镇的财政真正为农民谋利益，切实提高农村财政资金的使用效率。

（作者单位：山东旅游职业学院）