推动不动产统一登记制度的构想

谢芳

摘要：中国实行不动产分散登记，由此带来的诸多弊端日益凸显，解决中国不动产统一登记问题的根本，在于从法理层面理顺不动产物权之间的关系，并在此基础上调整和完善不动产登记和行政管辖制度。本文从不动产统一登记行为性质，分析了不动产分散登记的现状、弊端，探讨了推进中国不动产统一登记的几个基本问题，特别是提出了推进中国不动产统一登记的构想。

关键词：性质；不动产登记；统一登记；基本问题：构想

《物权法》颁布实施后，建立不动产统一登记制度成为社会各界的企盼，虽然部分地方开展了试点探索，但由于国家层面的制度未建立，总体效果并不明显。解决中国不动产统一登记问题的根本，在于从法理层面理顺不动产物权之间的关系，并在此基础上调整和完善不动产登记和行政管辖制度。本文从不动产统一登记行为性质，分析了不动产分散登记的现状、弊端，探讨了推进中国不动产统一登记的几个基本问题，特别是提出了推进中国不动产统一登记的构想。

一、不动产统一登记行为性质

不动产统一登记，是指不动产权利人依法律和相关规定，向国家依法设置的统一登记部门对本人所属的不动产权属变动事项记载于不动产登记簿的行为。

关于不动产统一登记的性质，目前国内大致有三种观点[1]： 一是公法行为说，该说认为不动产统一登记属于一种公法上的行政行为，体现国家对不动产物权关系的干预，干预的目的旨在明晰各种不动产物权，依法保护物权人的合法权益； 二是证明行为说，该说认为房屋产权管理机关的职责范围是审查买卖双方是否具备办证（ 交付） 条件，至于房屋产权变更登记本身，只是对买卖双方履行买卖合同的结果进行确认和公示，而不是对房屋买卖合同的审查和批准； 三是私法行为说，该说认为统一登记本质上应为私法行为。我们认为，登记本质上是一种事实行为，它并不能赋予任何人以权利，即登记本身不能创设物权。登记机关的职能，主要在于对不动产物权予以公示，明确权利归属，以维护交易安全。因此，统一登记行为是当事人和登记机关双方的意思表示的一致性表达，而不是行政机关单方面的意思表示[2]。

二、我国不动产登记制度的现状评述

由于历史原因，我国的不动产登记制度是建立在计划经济时代条块分割的基础上，为实现各职能部门分别的行政管理目的而设，登记规范制定主体多头，而且层级较低，效力较差。这种立法模式导致登记规范的内容不仅散乱，而且互相矛盾。主要表现为登记主体混乱多头，[3]登记事项不统一，登记程序不规范不透明，登记内容使用查阅困难，已经不能适应现代社会对不动产物权变动公示的客观要求。第一，不动产登记范围混乱，名称亦不规范。第二，不动产登记的规则体系混乱，各自为政现象突出。首先同一不动产登记对象的规则体系混乱。其次不同种类的不动产登记自成体系，混乱和交错现象非常明显。第三，不动产登记机构分散，形成多头登记。

三、中国推进不动产统一登记的几个基本问题

1.必须首先从法理上合理界定不动产物权之间的关系，明确土地的基础地位。

从法理上合理界定不动产物权的关系，是不动产统一登记必须要解决的深层次问题。实施中国的不动产统一登记，必须贯彻不动产登记以土地为基础的原则，这样才能理顺不动产之间的关系，构建科学的、有利于权益保护和不动产利用管理的统一登记体系。

2.不动产登记机关可选择行政机关

作为不动产统一登记的实施实体，不动产登记机构的设置是实现统一登记的必然要求。目前，对于中国将来不动产登记机关的选择，主要有三种观点：一是由人民法院作为登记机关；二是由公证部门或事业单位作为登记机关；三是由行政机关作为登记机关[4]。我们认为结合中国现实状况，以行政机关作为不动产登记机关较为合适。中国的行政机关长期以来一直担任不动产登记职责，积累了相当的经验和基础。

3.过渡期可通过优化登记机关职权来推进不动产统一登记

在当前不动产分散登记的现实弊端中，不动产登记矛盾和冲突问题以及由此带来的社会问题是主要的且最为迫切需要解决的问题。因此，是否可以在近期尚未完全实行统一登记的过渡期内，先通过相关制度的完善和机制的构建，优化登记机构职权，实现有限目标；然后再着眼长远，实现统一登记立法和机构设置。

四、构建统一的不动产登记制度的构想

不动产统一登记制度应解决的主要问题，一是登记范围，二是登记机构，三是登记程序和登记办法。

首先，应当建立以土地登记为中心的登记制度，规范登记名称。

随着物权制度的发展，土地之上与土地之下可以作各种不同用途的利用，各种空间的利用权也应获得法律确认，尤其是土地之上房屋的多样性、单元性以及分层多单元的可让与特征使其权利结构呈现出极为复杂的状态。但各种权利实际上都是在土地之上形成的，并围绕着土地使用权而展开，所以建立以土地登记为中心的登记制度，是十分必要的。

其次，建立不动产统一登记机构，减少不动产流通障碍。

目前关于统一登记机构的设置改革，有代表性的有三种模式： 机构合并模式；机构单设模式；[5]集中办理模式。[6]我们认为，目前我国统一登记机构建立在第三种模式的基础上，在各地开办的政务服务中心内，设置不动产登记中心，专门负责不动产的登记。这是因为目前各不动产登记机关已经储备了丰富登记的经验，其中从业人员已经有了相应的职业素质，在此基础上进行集中办公改造所花费的成本最低。在政务服务中心内设置不动产登记中心，更能符合物权变动登记公示公信原则的基本内涵和要求，同时避免了现行登记机关相互推诿相互争持的情况。

第三，完善不动产统一登记程序和登记办法

实现统一登记程序的法治化，在程序形成、程序设置、程序主体等方面予以法律的规范。为了避免立法上的重复，我们认为应当对不动产统一登记的一般步骤作出规定，根据现行法的总结，[7]不动产统一登记的一般程序可归总为以下六个步骤： （1） 提出申请； （2） 受理申请（ 收件） 并记征规费； （3） 审查； （4） 公告；（5） 核准登记，登簿并颁发权属证书；（6） 立卷归档。其中的公告仅适用于特定的登记类型。完善不动产统一登记办法，按照《物权法》的规定制订不动产统一登记办法，一是应当就不动产登记的范围、种类和权证名称作出统一规定，不允许地方和部门创设新的不动产登记种类和权证名称，真正保证“物权法定”； 二是规定几种统一登记模式，但不宜登记模式一刀切。法律上不能授权省级政府自行决定统一登记模式并制订不动产登记办法[8]。因为不同的统一登记模式，会有不同的土地与土地附着物登记关系，会有不同的登记条件、程序和期限，会形成不同的登记办法。为此，在国家出台不动产登记法规之前，以部门规章的形式调整规范不动产登记，具有迫切的现实意义。（作者单位：新疆师范大学法学院）

参考文献：

[1]王洪亮. 不动产物权登记立法研究[J] . 法律科学，2000，（2）：118 - 127.

[2]季秀平. 论不动产登记机构的统一[J] . 淮阴师范学院学报，2009，（5）：626 - 630.

[3]常鹏翱. 不动产登记法的立法定位与展望[J] . 法学，2010，（3）：105 - 111.

[4]程啸. 未来我国不动产登记法的目标与体系结构[J] . 中国房地产，2010，（11）：16 - 20.

[5]梁荣亚，王崇敏. 不动产登记机构设置探析[J] . 法学论坛，2009，（1）：133 - 137.

[6]历团结. 统一设置不动产登记机构的可行性分析[J] . 法制与社会，2011，（6）：161 - 162.

[7]程啸. 论我国不动产登记机构的统一[J] . 中国房地产，2011，（13）：28 - 31.

[8]王利明. 物权法研究[M] . 北京：中国人民大学出版社，2007 年