“制度性风险” 下的国家审计行为能力分析

摘 要：利益性结构和职能性结构是社会结构的两个重要方面。一直以来，我国市场经济体制改革与发展更多关注的是利益性结构问题，即社会的经济制度、政治制度和意识形态，以致忽视了社会职能性结构的变革、调整与同步发展，从而加大了社会制度性风险。转型社会制度性风险治理应该是我国深入体制改革所面临的重要问题。我国国家审计作为国家治理的重要组成部分，其参与国家治理制度性风险的职能、能力及作用是由国家经济、政治体制及制度，政府行政目标和执政能力决定的。

关键词：制度性风险；国家治理；国家审计行为能力

作者简介：杨茁，女，黑龙江大学经济与工商管理学院教授，黑龙江省国家审计研究中心主任，从事审计理论和实务研究。

基金项目：黑龙江省教育厅人文社会科学面上项目“黑龙江省绿色发展视域下的资源环境绩效审计研究”，项目编号：12532292

中图分类号：F239.44 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2013）06-0068-08

马克思主义经济学中很多经典理论是关于以生产资料所有制为核心的生产关系及阶级差别、阶级对立斗争等的社会的利益性结构内容，而我们以往更多关注的也是马克思主义经济学所揭示的资本主义生产关系的根本弊端和腐朽性。由于以往我们过多地重视国家的利益性结构而忽视职能性结构，以利益性结构取代了职能性结构，因此在社会实践中存在着重大问题：只注重所有制问题而忽视科学管理问题，从而直接影响到国家经济工作的效率。[1]

社会的职能性结构是由社会实现过程中人们的各种活动、环节与它们之间的功能关系所组成的社会结构。由于每个人在社会环境中需要发生和形成各种社会组合来实现特定的社会职能，其中包括经济、政治、文化等，并通过与之对应的社会组合结构实现这些职能，这就是社会的职能性结构。

在转型社会国家治理中，由于“政府的制度安排和制度选择是一个自然历史的演进过程，它不可避免地受到社会发展各影响因子的评价权重、转型经济结构和主体利益偏好等因素的制约，而使得制度变迁的创新过程与‘制度性风险相伴生”[2]。本文主要针对我国转型社会职能结构中的“制度性风险”以及国家审计治理制度性风险的职能作用和治理能力进行分析和研究。

一、社会结构不均衡与“制度性风险”的形成

社会结构中的职能性结构和利益性结构在社会总体上发挥重要作用，并互相影响。国家层面的社会职能结构主要是各种经济管理体制、行政管理体制和文化管理体制。人们在社会组合中除了要维持职能关系，还要保持着利益关系，这些利益关系又形成了社会的利益性结构，即人们的不同社会地位和社会权利，包括经济、政治、文化等诸多方面。社会的利益性结构，亦即人们的社会地位、社会权力结构是社会的根本制度，体现为社会的经济制度（公有制还是私有制）、政治制度（阶级专政）和意识形态（占统治地位的思想）。

由于转型社会的经济、政治、文化、科学技术等构成要素的非均衡发展，社会的“结构性风险”必然存在。当政府通过制定和实施一系列制度消解社会的“结构性风险”时，又不可避免地受到多因素制约而形成“制度性风险”。长期以来，在我国经济转型和可持续发展中存在很多由于社会职能结构风险导致的制度性风险，例如，城乡二元分割制度长期没有改善，社会保障条件实质性差异的存在致使公共服务的不均等；由于缺乏相应的利益代表和协调机制，劳资关系、土地关系、产权关系、企业生产经营与环境保护等矛盾日益突出，尤其司法公正问题日渐显现；教育管理的行政化、官僚化问题严重，高等学校行政机构化，学校教育严重脱离社会需求；公共卫生和医疗制度受到严峻挑战等。这些问题都涉及公共政策以及政府治理社会的能力问题，亦即社会的职能性结构问题需要有效解决。但是，一直以来我国经济体制改革在一定程度上是以所有制为核心的利益结构作为社会结构的全部内容，认为体制改革就是所有制改革，因此偏重于社会的利益性结构的改革而弱化了职能性结构的调整，即只重视所有制问题而忽视了社会职能性结构中的经济管理体制、行政管理体制和文化管理体制与利益性结构改革和发展的同步性，从而使国家社会职能结构中的“制度性风险”一直存在和未能有效预警及防范，这直接影响到我国社会经济发展的效率及效益。

从目前来看，中国社会发展职能性结构中的突出问题在于社会管理方面，根本问题在于政府管理职能尚未从过去的旧体制转变出来，没有建立起适应新型市场经济的政府社会管理体制和政府职能创新。党的十六大提出政府应该具有四个方面的职能：宏观调控、市场监督、社会管理与公共服务。虽然总体上说我国市场机制发挥资源基础性配置已经确立，但在要素价格、资源价格、环境成本等方面没有反映稀缺性和外部性，相当程度上还要靠政府配置，可是在公共服务方面政府却不到位，在市场监管中政府职能存在缺位。由于我国社会职能性结构中的经济管理体制、行政管理体制和文化管理体制等诸多管理体制与转型社会的利益性结构发展存在差异，这种差异还在扩大，因此转型社会的“制度性风险”也在增大。

二、社会管理缺陷与“制度性风险”的扩大

社会管理就是以实现和维护社会权利为目标，发挥多元治理主体作用，提供、调整和增进社会福利，推动个人发展和社会有序和谐的过程（何增科，2009）。影响社会管理的主要因素包括：国家管理的有效性、多元主体合作的有效性、国家市场化和经济发展水平。从社会管理的主要特征来看，主要是政府主导、社会参与和对市场扩张行为的对抗。社会管理主体是公共权力代表的政府，社会管理在很大程度上是政府管理的内容。

社会管理的演进是随着社会经济发展不断创新的。传统的社会管理或通过暴力工具直接管理和控制社会，或通过血缘、地缘关系形成的社会共同体成为社会管理的基本单位。传统的社会管理主要是以保障共同体安全和持续为第一需要。但是，当社会进入市场经济时，社会的流动性和风险性加大，而控制和保护也成为了社会管理的两个基本内容。尤其当经济全球化对各主权国经济转型的驱动，更是给在国家制度基础上建立起来各类社会管理主体和机制带来了巨大冲击、增加和扩展了社会风险，使全球进入到全球风险社会和社会的风险管理阶段。

经济全球化与社会风险的关系就是运用我们的文明决策，可以导致全球性后果，而这种全球性后果可以触发一系列问题和一连串风险（贝克，2004）。经济全球化从三个方面增加和扩展了风险，同时对社会的风险管理提出挑战：（1）经济全球化带来的流动性增加了风险的来源。由于人员、物质、资本、信息等跨国界和大陆流动的提速以及各主权国家相互联系和人群依赖的增强，使风险扩散、互动，或产生新的风险源，增强风险的后果。（2）经济全球化放大了风险的影响和潜在的后果。风险的放大主要来自两个渠道：一是全球经济的互相依存加深和提高了风险的潜在后果，二是全球经济的流动性增加了风险控制的难度使其不断扩大。（3）现代信息技术使更多人意识到风险的潜在后果，但是也会因为信息获取的不完整导致恐慌从而引发风险。由于经济全球化风险使社会管理风险加大，如何识别、应对和降低风险是各主权国家社会管理面对的重大问题。

传统主权国家范围内的社会问题与经济全球化时代的社会问题有着较多承袭性，同时差异性也十分明显。由于经济全球化因素的影响，许多主权国家的社会问题原因变得更为复杂，各主权国家解决社会问题的决策和实施过程也变得更加困难。主权国家社会问题具有全球性，如金融危机后，全球经济失衡问题已经成为近年来世界上最热门的话题。全球经济失衡根源在于极少数发达国家利用占据经济金融有利条件，获得近乎无限的支配地位。一方面，资本和资源在某些地区或某种市场过度集聚，从而形成资产泡沫和超量消费；另一方面，绝大多数发展中国家仍然受困于资本短缺和商品匮乏。在经济领域，全球性生产立体分工格局日趋明显，多数主权国家已经日益紧密地成为国际分工体系中的一个节点。在政治领域，民主、自由、平等、公正等政治理念逐渐成为全人类共同的理想和追求。但同时，经济全球化也表现出明显的非均衡性特征。由于全球近200个主权国家的差异性和层次性以及在经济全球化格局中经济文化的参与度不同，因此，在经济全球化进程中的生产、流通、投资、分配和消费等领域的国际化水平各异，各国在此格局中获益程度也大相径庭。经济全球化社会的到来并不意味着传统社会问题消解，反而因经济全球化而产生的新的社会问题不断出现。例如环境污染与生态保护、资源掠夺与战争、国家金融安全防御、恐怖主义和暴力犯罪、贫困与收入差距等已经形成全球性问题，同时威胁到各主权国家治理，并形成新的国家“制度性风险”。

从目前来看，中国的经济转型发展已经成为客观的社会发展进程，呈现出历史性的不可逆趋势。我国自1978年改革开放以来，经济发展的成就为世界所瞩目。尤其近年来的经济全球化影响和对国内经济转型的驱动，强有力地推动了我国经济、政治、文化诸领域的深刻变革，使我国经济结构的调整成为必然。但同时，由于经济、政治、文化、生态等的非均衡发展， 使“结构性风险”作为一种既定的社会存在， 成为社会管理和政府治理的主要对象。政府的制度安排和制度选择在自然历史演进过程中不可避免地受到社会发展各影响因素、转型经济结构和主体利益偏好等的制约，于是产生“制度性风险”。

我们知道，经济的转型发展，经济结构的变革不仅仅是一个商品、技术、资本、劳动力的跨国流动的结构性过程，也是一个制度安排的过程，但由于我国在经济结构转型过程中的制度安排缺陷、社会管理初级化和政府管理职能的差距，非但没有解决以往制度安排中的问题，反而在新制度尚不健全的情况下，更加加大了“制度性风险”。在我国经济转型和经济结构调整中，诸多社会冲突都可从国家社会管理制度与市场发展的共同作用中找到风险源头。在市场经济改革中，社会管理制度对不同地区和行业人群放权的先后、让利的大小产生不平衡导致矛盾甚至冲突；在工业化过程中，社会管理的城乡分割、户籍制度、地方福利等制度设置继续发挥着不平等赋权的作用；在城市化进程中，政府管理深深地卷进了土地制度衍生的利益纠缠等。这些社会管理制度甚或说政府管制制度的落后、缺陷和弊端，对不同人群赋予了不同的机会、资源、福利和权利，从而形成群体间落差、身份隔离和社会排斥。社会管理的“制度性风险”不仅阻碍着社会不同群体对社会的认同和与社会融合，也会促使弱势群体形成对自身地位的制度归因，会使被剥夺感不断蔓延形成对社会的不满。同时，由于现阶段我国市场行为和政府管理（制）之间的关系所形成的政治寻租和腐败的产生，有可能形成反社会行为风险。

当历史环境由于结构性的变迁发生变化的时候，新环境就会对制度本身的运转提出挑战，因此，国家的社会管理和治理以及重塑相应的管理机制应当成为经济转型发展社会的首要任务。

三、我国转型社会“制度性风险”的国家治理

中国在过去三十几年间创造了经济持续高速增长的奇迹，其取得成就的主要原因包括：已成熟的工业技术和有利于自由贸易的世界秩序。[3]改革开放以来，中国在实现经济长期高速增长的同时也积累了诸多结构性问题。[4]但是，2008年的世界金融危机打破了全球原有经济格局，不但恶化了中国经济外部环境，更催熟了其内部危机。发达国家身处金融危机中心，中国经济暴露出的问题同样发人深省，社会转型压力增大，这些压力源自于教育、卫生、社会保障等民生领域改革发展的不平衡，主要问题在于改革滞后于开放；宏观改革滞后于微观改革；政府改革滞后于企业改革；政治体制改革滞后于经济改革。[5]由于改革进展的不均衡累积了诸多深层矛盾，尤其尚未转变的旧的社会管理体制的缺陷成为制约社会发展和和谐社会建设的主要因素。

正如前文所分析的，中国经济在长期依赖高投资、高消耗、高出口驱动经济增长的同时，也面临一系列问题：

（1）需要较高的经济增长率确保就业稳定，但是，由于严重依赖投资和出口，经济增长的效率和质量没有明显提升。

（2）由于行政垄断、要素价格市场改革滞后和权力寻租问题加剧，使社会矛盾和冲突的积累不断增加，社会不公和社会冲突显现。

（3）社会风险来源复杂化扩大了风险影响范围，但是，社会管理体制防范风险和治理风险的能力不强，机制没有建立和健全。其中，社会管理的主要问题在于：在社会管理主体上重视政府管理而轻视社会管理；在社会管理目标制定上重视强制控制，轻视社会个体的权利；在社会管理状态上重视传统的静态稳定，轻视市场经济发展中的动态稳定；在社会管理机制上重视组织设立，轻视网络化运行；在社会管理的手段上重视刚性而轻视柔性（杨雪冬，2009）。

从目前来看，社会权利和社会治理作为社会管理的两个基本要素正在实践，但是，社会管理体制的根本性变革愿景还需要继续努力实现。无论在社会管理、政府职能改革中的党政领导干部政绩考核机制，还是劳动、土地、资金要素的市场化配置，无论是“阳光财政”，还是公共服务的均等化等，都仰赖社会转型和有效的社会管理与国家治理。

国家治理是通过配置和运行国家权力，对国家和社会进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。国家治理的目的是通过政府、市场与社会的相互协调，以管理和促进资源的有效配置，并推动社会经济的持续、全面、均衡发展，从而满足社会成员的需求。国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥，协调和缓解社会冲突与矛盾，以维持特定的秩序，降低社会体制、政治体制和文化体制结构性风险。国家治理的主体是人民，这符合“中华人民共和国的一切权力属于人民”的我国宪法原则。国家治理是对国家和社会的控制、管理和服务，是满足国家治理主体利益需求的过程。国家治理是治理主体内部各机理之间不断调整、协调互动和综合平衡的过程，好的国家治理是每一个国家发展的客观需要。在国家治理关系中，政府是人民依照法律规定的条件和程序直接或间接地选举产生的，是受人民的委托和授权来具体管理国家和社会事务的，是被授权的主体。国家治理的主要内涵就是依据法律规范制约国家权力，亦即规范和制约执政党、国家政权机关及其工作人员具体行使国家权力的一切行为。国家治理重在“治党”、“治权”、“治官”，体现“民治”。

我国国家治理因国家改革发展需要经历转型过程：国家治理从注重效率优先的发展型国家到公正价值诉求的和谐型国家治理转型；从全能国家一元治理转变为市场、国家与社会多元综合治理；从被动应付到积极应对，通过国家治理推动现代化和经济全球化的转型。转型社会的国家政府需要通过制定和实施一系列政策规则，即制度来消解社会的结构性风险可能造成的具体损失。但是，由于政府的制度安排和制度选择是一个自然历史的演进过程，它不可避免地受到社会发展各影响因子的评价权重、转型社会结构和主体利益偏好等因素的制约，而使得制度变迁的创新过程与“制度性风险”相伴生。尽管制度能够通过控制人们行为的不确定性来避免行为的风险，但制度本身也会由于存在着自身功能履行的不确定性而存在着风险，这就是制度风险。如何预警、防范和降低制度风险？我国国家审计是否具备防范、治理国家风险的能力？对此，我们进一步分析我国国家审计参与国家治理的能力以及未来行为方式。

四、“制度性风险”治理的国家审计行为能力

在市场经济中，国家社会管理和治理中的主要委托代理关系表现为全体人民委托政府行使国家社会管理和治理的职能，政府承担“代理人”责任的同时具备社会管理和治理的功能。政府的社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。在社会管理和治理中，政府应该有效化解各种社会矛盾，协调各种利益关系，保持社会安定有序，维护和保障人民群众的合法利益。随着中国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程的加快，一些发达国家在不同发展阶段产生的社会矛盾和社会问题在我国短时期内同时显现，尤其在经济全球化进程加快和我国进入到风险社会，经济结构、产业结构、城乡结构等都发生了重大变化，社会矛盾和问题更加突出，在国家的“结构性风险”增加的同时政府社会管理风险和制度性风险也在加大。政府只有加强社会管理，重视就业、教育、社会保障、医疗卫生等的制度安排，解决好就业、教育、社会保障、医疗卫生、保障性住房、收入分配等事关老百姓切身利益的事情，降低制度性风险才是政府社会管理的基础。

在经济全球化和转型经济中，我国政府社会管理职能的实现应当运用经济手段、政策手段、法律手段、行政手段、道德手段对市场经济运行中的社会问题进行必要的和综合性的组织、协调、控制和监督管理。在市场经济发展中，政府社会管理职能必须在依据市场规律、充分尊重和利用市场机制作用的基础上发挥作用，在经济宏观调控和市场监督中实现其方式转变。我国现阶段政府社会管理与社会服务中首先应当解决政府社会管理方式与手段问题、社会管理和服务的公共资金结构问题、社会管理和服务的竞争机制问题和社会管理质量问题。

国家审计作为一种制度安排，是社会管理和国家治理功能，是政府经济职能的行政手段，是国家市场经济监督机制，它承担着国家依法用权力监督制约权力的责任。国家审计在维护民主法治、保障国家治理和完善社会管理中，起到推动落实责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念的实现，保障国家经济安全，进而实现国家的可持续发展等的积极作用。

国家的社会管理和治理是制度安排问题，制度非均衡是客观存在的一种常态。我国经济、政治体制正处于转型过程，国家审计能否具有治理我国转型经济“制度性风险”的地位及作用必然决定于国家经济体制、政治制度以及国家对经济和政治制度干预、调节和管理的需求。因此，国家经济和政治体制及制度，政府行政目标与执政能力决定了国家审计的地位、作用、职能以及未来走向。从目前来看，影响政府进步与执政能力的因素主要包括五个方面：国家的政治体制；国家的经济发展水平；政府的财政能力；政府对公共服务支出的相对偏好；政府提供公共服务和公共产品的效率。在这些因素中，政治体制是形成“制度性风险”高低的决定因素，经济发展水平和财政能力决定着政府提供公共服务的能力，而政府对公共支出的偏好是主观因素。国家审计是否具有评价治理社会“制度性风险”的能力同样取决于国家政治体制、经济发展水平、政府财政能力、政府对公共服务支出的相对偏好和政府提供公共服务和公共产品的效率。

国家审计作为国家市场经济监督机制，不仅要对市场流量进行宏观调控政策及决策监督，也要对市场秩序进行监督，即要对法律公平、社会活动惯例、社会舆论以及社会经济伦理道德等形成的对市场主体及其行为的规范和约束进行鉴证与评价，实现监督职能。要发挥国家审计在我国市场经济发展中社会管理“制度性风险”的治理功能，首先应当加快我国政治体制改革，完善社会管理体系，转变政府职能，设计科学的政府经济职能目标，建立有序的行政环境；其次要建立健全高效、统一、严明、权威、公平的市场经济行政执法和司法体系，合理设置宏观调控、市场监管职能机构，划分管理层次、突出基本职能，促进宏观调控、市场监管职能向专业执法和司法体系转变。

（一）中国政治体制改革和政府体制改革直接影响到国家审计治理“制度性风险”的行为标准

我国必须坚持以执政党为主导、以政治民主化为方向的政治体制改革，应该进行政治制度创新，建立和完善各种政治程序，并将公共政治事务运作制度化。伴随市场经济发展，制定和完善政治事务运作程序的过程，既是国家各阶层、各利益团体政治妥协制度化的过程，也是发展和建立我国民主制度的过程。因此，权力、政策制定和政治参与“制度化”才可以奠定我国民主政治体系基础，也为国家审计提供制度性风险治理依据。其中：

（1）权力制度化与政策制定制度化实质上是权力的非人格化，这就需要政府在权力授予、更替和运作中要程序化。权力制度化是政治决策层以及各级管理者之间关系能够长期稳定的基本保证。一般来说，国家各级部门在制定政策过程中有比较明细的分工，但是，由于在决策过程中各部门权力在界定、互相关联和互动中缺乏制度安排，也就决定了政策制定程序的“模糊”性，并且导致政策在执行过程中存在风险。因此，各权力部门，特别是立法、释法和执法三大政策核心领域要从根本上保证政策的透明性、合法性，要奠定政策“制衡机制”的制度基础。

（2）政治参与的制度化是因为随着社会进步，人民参与政治的要求越来越高，发展并加强政治参与的制度化，是国家向民主政治转型的必要条件，也是政治长治久安的根本保证。正是由于国家审计是政府职能，“制度化”同样也影响到国家审计的行为方式，关系到国家审计的自身建设与发展，一旦以上领域完成制度化，国家审计的制度性风险治理的功能会更加清晰，国家审计在国家治理中的作用和地位会更加明确，同时，制度性风险评价体系的建立将为国家审计的风险评价提供标准和依据。国家审计是民主与法制的产物，更是民主与法制的工具。促进民主与法制，参与国家治理，是国家审计的基本职能。

（二）政府社会管理与治理的政策体系构成国家审计评价“制度性风险”的基本内容

市场经济的社会管理政策体系构建是我国政府在市场经济发展中的社会管理职能的实现手段。政府社会管理和服务政策是国家根据社会管理与服务目标制定的政府在市场经济发展中调控各种经济关系、指导市场经济活动的行为准则，是国家对社会各个环节进行组织、协调、服务、控制和监督的过程，是对市场经济社会关系的干预和调节的重要手段。我国市场经济的政府社会管理和服务政策是国家在发挥市场机制调节资源配置的基础上，指导经济发展、纠正市场失灵、引导经济协调运行的自觉行为，同时政府运用政策手段有效调整和治理社会各种关系中的矛盾和风险，协调社会成员的利益，增进社会福利，促进经济持续稳定发展。

社会管理主要政策的实施需要有一定政策措施（工具）与之相配合（如财政政策中的调整政府公共投资、“三公费用”支出、公务员工资水平；社会保障政策中的养老等社会保障费用收缴比率；环境污染治理政策中的“三废”治理开支等），需要发挥各项社会管理政策的组合效应，需要把握各项社会管理政策的协调机理。除法律手段和行政手段外，政府干预调节社会关系的手段都是通过社会管理政策来实现的。由于各项社会管理政策各成体系，相互之间衔接、配合，共同构成系统，一旦社会管理政策措施不合理，就会影响协调各关系的效果，可能形成新的“制度性风险”。因此，国家审计在社会管理政策可行性、实施过程和结果绩效实施审计监督、鉴证和评价，对政府社会管理主要政策进行风险识别与风险预警，会在很大程度上降低“制度性风险”形成的可能性。

因此，国家审计应该对政府社会管理制度体系完善和有效性进行鉴证与评价。政府社会管理制度是社会管理体系的基础和支柱，推进社会管理制度化、规范化、法治化是政府社会管理制度体系建设的目标。政府社会管理制度体系包括建立健全保障就业权、健康权、教育权、居住权等公民基本社会权利的基本制度。在对社会管理制度体系完善和有效性审计中，国家审计应当针对政府社会管理制度体系的完善和有效性进行鉴证和评价，对群众权益保障机制、信息公开制度和诉求表达机制、发展成果共享机制和侵害群众权益的纠错机制的有效性做出评价。同时，国家审计还应当对政府社会管理主要政策目标体系的协调性进行鉴证与评价。由于各项政府社会管理主要政策体系之间的互补关系和替代关系，国家审计在评价时要首先判断政策目标的公平性和效率性。虽然协调公平与效率二者之间的关系是一大难题，但是，国家审计在评价政府社会管理主要政策时，需对政府社会管理部门决策之前的制定依据、制定过程等进行评价，对可能产生的风险进行预警。

（三）“制度性风险”治理的国家审计职能创新的路径选择

我国是发展中国家，在经济转型发展中，社会结构中的职能性结构和利益性结构问题尚未很好解决。资源短缺、结构失调、市场体系不完善、就业和分配矛盾突出、各利益集团矛盾加大、社会风险积聚、财政压力增大和潜在的金融风险等使国家“制度性风险”增加，同时对制度性风险的辨识、防范和应对难度增大。国家审计防范和参与治理国家“制度性风险”是国家全民赋予的使命，是政府的基本职能，是市场经济发展的社会管理需要，是政府执政的经济性、效率性和效果性评价的工具。因为，国家审计不仅是维护公共利益的政治工具，是民主与法制建设和国家治理的权力制衡、责任评价机制，同时，也是一个关于公共事务的有效机制，即对政府行为和制度设计与执行的问责机制。

我国国家审计防御和治理“制度性风险”还需创新审计职能。对此，本文认为，国家审计参与国家治理应方面当考虑在政府绩效审计的对象、范围和具体方法做到系统化、规范化和职能创新：

（1）创新政府经济责任绩效审计，实质性地制约 “权力寻租”。分析政府财政状况并加强地方政府债务的评价，预警防范由此可能产生的金融风险；分析预算选择的结构和方法并评价其改进的有效性；对国家、地方重大项目投资风险做出科学评估；对税收政策的审议做出参考意见；支持人大对税收管理的监督；分析财政状况和融资渠道方面的财务信息的可靠性。在对决策者开展经济责任审计时要有效解决审计内容、责任落实、审计评价、审计结果利用等方面存在的长期影响和制约经济责任审计发展的问题，建立了责任承接机制，量化评价指标体系，落实了责任追究，开创了全新的经济责任审计模式。在强化权力监督制约，促进政府绩效管理，保障全民利益方面发挥重要作用。

（2）创新制度性风险预警审计，有效参与国家治理。国家审计的风险预警职能体现在对制度安排、国家政策、公共财政收支、国际经济竞争、产业结构调整、经济的可持续发展等重要问题的风险预警，不但应揭示问题的现状，同时也要揭示风险趋势。制度风险预警审计首先应当关注政策性风险，以及对受托公共责任中产生的代理权力异化并导致政策异化的风险，即政策制定异化和政策执行异化风险的评估、认定和应对，防止由于政策导向偏差而使国家经济中一些具体措施失效。国家审计需要对政策制定进行风险识别与预警，对政策执行进行风险识别与预警，对政策目标完成与政策执行结果进行风险识别与预警。

（3）创新政府问责追责审计，建立有效的政府服务职能、社会管理职能的评价监督机制。国家审计要协助人民代表大会对政府执政能力和承担的职责进行监督，以提高政府的政策水平和实施效果并确保其可靠性。国家审计承载着对政府受托责任履行全过程以及公共管理绩效的评价、问责和追责的使命。国家审计的工作重点主要集中在具有高风险的政府工作项目以及行政机构面临的主要管理风险上；评估政府对科学技术投资的管理及其成果以及知识产权保护工作的有效性；了解加强政府资产管理和工作可靠性的方法；预警政策制订及执行中的风险。国家审计应当通过对审计结果的综合性分析，针对倾向性问题可能对宏观经济产生的不利影响进行问责和追责，从而维护国家安全，保证人民利益不受侵害。

（4）创新政府社会管理和民生审计，建立以国民幸福总值（GNH）为核心的政府社会责任履行和经济责任绩效评价的审计评估体系。社会福利已成为衡量一个国家或地区经济社会发达程度和文明进步水准的重要指标，是各国政府解决相关社会问题的基本制度安排。政府社会管理职能履行绩效和民生审计要对社会经济可持续发展指标、生态环境风险指标、文化保护及推广指标、政府执政能力及执政风险指标、国家GDP和GNH发展指标进行客观评价和鉴证，要对制度安排的经济性、效果性、效率性、公平性和发展性进行评估。不断提高政府社会管理的透明度。要在社会管理领域大力实施依法治国的基本方略，不断完善社会管理的法律法规体系，加强法律的执行和监督，使政府对社会依法管理。

（5）创新国家审计理念并不断拓展审计领域，通过国家审计功能的实现使社会发展中的一些价值观与原则达到平衡。如制度安排与灵活的以人为本的政策化的平衡、个人主义与公平原则的平衡、权力集中与权力民主的平衡、登记制度与问责制之间的平衡、个人业绩与平等之间的平衡等。通过国家审计的作用，充分调动一切积极因素，引导民众参与表达利益诉求，通过国家审计的职能发挥，促进我国社会安全转型和经济社会科学发展。

我国社会转型使政治体制改革力度加大、政府职能转变速度加快，政府管理创新会赋予国家审计更多的国家治理功能，而国家审计也会不断拓展工作范围，从深层次发挥职能作用，参与国家治理，并在更广泛领域识别风险、预警风险和应对风险。在国家政治体制改革前提下，国家审计将会更好地履行全民赋予的使命和责任，通过不断创新有效地参与国家治理，防范转型社会中的“制度性风险”。

参 考 文 献

[1] 韩民青. 社会结构的双重性与社会利益结构的演变[J]. 东岳论丛，2009，（7）.

[2] 张玉. 转型社会“制度风险”治理的理论演进及其路径选择[J]. 中国行政管理，2010，（7）.

[3] 陈子明. 关于“中国模式”的是是非非[J]. 参考文丛，2010，（11）.

[4] 王玉华，赵平. 中国开放型经济发展模式探析[J]. 商业研究，2012，（6）.

[5] 高尚全. 中国改革四人谈[J]. 参考文丛，2010，（4）.

[责任编辑 国胜铁]