改革：锁定职能转变

从“职能转变”赫然写入标题，到大刀阔斧的机构整合设计，再到简政放权的“五个减少”。3月10日，备受各方关注的《国务院机构改革和职能转变方案》亮相。方案提出，将重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革。不仅让公众从中读出了铁路、食品安全等领域机构调整的突出亮点，更让民众看到了政府职能转变这一核心要义。

这是改革开放以来的第七次重大行政体制改革，《国务院机构改革和职能转变方案》传递出一个鲜明的信号，政府将以更大力度，在更广范围、更深层次上加快职能和角色转变。

有评论认为，人们之所以关注此项改革，一是这项改革涉及部委的调整，与公众利益密切相关；二是相比那些抽象的理念，部委调整是最具体、最看得见的改革；第三，更重要的是这是中国新一届领导集体的第一个大动作，由此可窥见今后的改革走向。

“放权”而不是“分权”

“精简机构是一场革命”，邓小平曾如此评价机构改革。

经过前6次较大规模调整，如今这场改革仍在延续。政府机构配置逐步与市场经济接轨，建立公共服务型政府的改革路径也日渐清晰。

2008年的第六次机构改革，被媒体称为“第一轮大部制改革”。当时有评论认为，新组建工信部等5个部委，国务院组成部门改革为27个，为最大限度地避免职能交叉迈出了“大部制”步伐。

参与2008年“大部制”改革方案设计的中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯总结，认为2008年机构改革，是权力机构调整的重要切入点，确定了行政三分制，即决策、执行、监督三分的中长期改革目标。去年11月，十八大再次提及“大部制”，十八大报告要求“稳步推进大部制改革，健全部门职责体系”。

而在国家行政学院教授、科研部主任许耀桐看来，2008年的大部制改革，是一次尝试和探索，肯定改革作用的同时，必须看到一些问题，一些合并后新组建的机构，还是分属办公，貌合神离，并没有有机融合。但大部制改革不是组织架构板块上的简单拼合，合并后融为一体，才是改革目的。这就是这次改革面对的问题。

有分析称，推进政府改革是一项系统性的工程，涉及经济社会各个领域，很难寄希望于“毕其功于一役”。在明确改革目标后，重在创造条件，积极稳妥地推进，成熟一项推进一项，由此真正释放出强劲的改革红利。

此外，很多人把这一次的大部制改革看成是部委之间的权力重组。其实，这一次改革并不是部委问的权力重新分配游戏，而是一次放权革命——向社会放权，向市场放权，向民众放权。这个问题上，中共中央政治局委员马凯在对机构改革作说明时说得很清楚：这次改革，要以更大力度，在更广范围、更深层次上加快国务院机构职能转变，重在向市场、社会放权，减少对微观事务的干预，同时改善和加强宏观管理，严格事后监管。中国改革发展研究院院长迟福林也认为，本次机构改革最大的亮点是放权。

减了多少个正部级机构是次要的，最关键的是向社会放了多少权。大部制改革，不是让这个部委权力更大，那个部委权力更小，而是系统地向社会放权，减少政府干预，市场能调节的交给市场，社会能自治的交由社会，地方能管理的交给地方。集中于“放权”而不是“分权”，从体制上最大限度地给各类市场主体松绑，而不是在部委间分蛋糕。

比如要“减少投资项目审批，最大限度地缩小审批、核准、备案范围”，要“减少资质资格许可，对不符合行政许可法规定的，一律予以取消”。在民政事务上的改革也是如此，要放松对社会组织的管制，更好发挥社会组织在发展中的重要作用。

国家行政学院教授竹立家认为，作为行政体制改革的突破口，机构改革通过经济体制改革推动政治体制改革，触及的是政府放权与削权，“改革最困难的就是理清政府权力清单，清楚界定政府的基本职能和权力，政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会。一方面是放权，也就是下放权力；一方面是削权，也就是权力转移，向社会转移”。

向社会放权，向市场放权，向民众放权，这才是应有的改革方向。如果改革仅仅是在部委间分权、在官员间平衡，变成部委间的权力博弈，而不是向市场、社会和民众分权，还可能滋生出更多的问题，改革只是在原地转圈圈。

《朱镕基讲话实录》中曾如此描述机构改革阻力，“我抱着粉身碎骨的决心来干这件事，”朱镕基说，1997年年底，找几十位部长逐个谈话，没有一位部长主动表示自己的部门该撤，长时间坐着谈话使朱镕基过度疲劳，每次站起来都很困难。

大部制改革是要动既得利益者“奶酪”的改革，是公众欢迎而既得利益者抵触和抵抗的改革。但涉及放权与削权的改革，相当于公权力“革自己的命”、让出自己的“饭碗”，势必陷入部门利益博弈。而这种改革的难点更在于当下扭曲的权力分配结构和利益分配结构。在公众对公权力制约不力的政治结构中，对行政权力的限制性和约束性的改革，从某种程度而言，都意味着权力掌有者的损益，并且是自我损益。这也正是以往涉及到国家行政权力的改革常常困难重重、进退往复的主要原因。

正如国家行政学院教授竹立家所说，本轮机构改革虽是“微调”，但如何打破部门利益博弈僵局，实现真正的放权和削权，仍是关乎改革成败的关键问题。

改革不应只是“加减法”

一直以来，权力边界不明晰，有些地方对微观经济运行管得过多、多头管理，互相推诿的现象让企业头疼不已。

全国人大代表、大同煤矿集团董事长张有喜在审议政府工作报告时谈到，同忻煤矿在办理手续过程中，最少需跑33个政府部门及下属单位，先后要出147个文件，盖205个公章。无独有偶，今年初广州市政协委员曹志伟曾制作一张项目审批流程的“万里长征图”，显示一个投资项目从立项到审批，要跑20个委、办、局，53个处、室、中心、站，盖108个章，共有100个审批环节，需799个审批工作日。

可见，机构改革和政府职能转变是迫在眉睫的事情。

财经专栏作家余丰慧撰文指出，从与企业密切相关的事项看，减少和下放投资审批事项：最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权。减少和下放生产经营活动审批事项。改革工商登记制度，不再实行先主管部门审批、再工商登记的制度，商事主体向工商部门申请登记，取得营业执照后即可从事一般生产经营活动。这些对企业都将带来重大利好，特别是民营企业的活力将会得到很大释放。

中央编办副主任王峰就《国务院机构改革和职能转变方案》有关内容的相关问题回答中外记者提问时也解释道，“我们机构改革方案中间加了‘职能转变这四个字，这正是我们这一轮改革的重点。过去一提到中国的行政体制改革，总有人说‘机构改革，也就是把‘哪些机构整合起来，我觉得这是一个误区。”

的确，机构改革不应只是表面的“加减法”，行政体制改革的核心应该是转变政府职能，机构改革包括稳步推进大部制，这都是改革的重要内容，但是最主要的内容、最主要的任务应当是职能转变，而目的则是为了更加利民与便民。

与5年前环境保护部的升格成立，鲜明指向民众对环境问题的关切一样。撤销铁道部，重组国家海洋局、能源局等，都是从这方面考虑的，也是此次改革的亮点。

不要小看“职能转变”这4个字，要实现这个目标，比机构撤并难度要大得多。在现行有强大动员力的体制下，要撤并几个机构，或许只需要一个文件配以安置措施即可实现，但要实现政府职能的转变，殊为不易。

比如，要建设“服务型政府”，要“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”，谈何容易——“减少微观事务管理，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”，这意味着向市场放权；“改革社会组织管理制度”、“更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用”，意味着向社会放权；而“减少审批事项”，意味着要向下放权；“减少专项转移支付和收费，减少部门职责交叉和分散”，则意味着政府要主动“削权”并斩断或多或少存在的利益链……

这些“浩大工程”，撤并机构是其中一部分。只有机构撤并的同时，政府职能同步转变，才能建立起“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。

正如王峰所讲，机构是职能的载体，如果职能不转变，一味地调整机构，实践证明有两种结果：一是不同类型机构硬整合起来，导致运行不畅，不多久后又有可能分开；二是机构在一定时期担负责任繁重，在运行当中顾此失彼，达不到改革目的。

（本刊编辑综合整理）