中国能源政策分析

摘要：本文通过对中国能源面临主要问题的研究，指出这些问题对中国带来哪些影响。中国政府自改革开放以来，能源政策经过哪些演变，并指出中国政府下一步能源政策改革的方向。

关键词：能源 问题 影响 政策

一、中国能源面临的问题

中国能源面临的两个最主要的问题是：以煤炭为主的单一的能源消费结构；以低技术装备而导致的高耗能、高污染的企业对能源的利用效率低下。

中国的工业企业相比发达国家普遍存在规模小且分散的特点，产业结构不合理且很多行业出现产能过剩的情况，这些特征使中国能源的综合利用效率不高。因此，中国制定能源战略的时候，必须考虑平衡能源的供需，整合资源的利用，严禁地方政府盲目追求GDP投产开工高能耗、高污染企业。2006年，中国综合能源效率为1076美元/吨标煤，比日本5877美元/吨标煤低4.5倍，比德国6171美元/吨标煤低4.7倍，比美国3961美元/吨标煤低2.7倍，比印度1508美元/吨标煤低0.4倍。由此可见，中国综合能源效率仍然是全世界最低的国家之一。2

中国政府高层一直在强调转变经济增长方式，加快推进产业转型，走一条低污染、低能耗的发展模式。实现经济发展与保护环境的共赢，其核心是实现技术创新走高收益、低消耗的道路。化石燃料是不可再生能源，中国同国际社会一样应该致力于减少依靠化石能源，加快能源技术的升级，提高能源利用率。

二、中国能源问题带来的影响

化石能源特别是煤炭的大规模开发利用，对生态环境造成严重影响。大量耕地被占用和破坏，水资源污染严重，二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物和有害重金属排放量大，臭氧及细颗粒物（PM2.5）等污染加剧。未来相当长时期内，化石能源在中国能源结构中仍占主体地位，保护生态环境、应对气候变化的压力日益增大，迫切需要能源绿色转型。

近年来，中国能源安全形势严峻。中国对外国能源的依赖一直在增加，数据显示，中国进口石油占石油消费总量从开始时的32%到现在的57%。1海上运输石油和跨境管道运输石油和天然气的风险很大。国际能源市场的价格波动更是难以控制，能源储备的规模较小，应急能力弱，能源安全形势不容乐观。

三、中国能源政策改革

改革开放以后中国经济开始腾飞，但是在上世纪九十年代以前，中国能源政策主要强调自给自足。在中国，相比于煤炭石油的储量是很少的，所以采取以煤代油等一系列政策，使煤炭在中国能源消费结构中占据及其重要的地位。而在同时，中国却将石油大量出口。这种情况是在八十年代中后期由于纺织业和轻工业的出口才有所好转。其实，在改革开放之前，中国没有真正研究能源问题，这种自给自足的能源生产、消费结构当时在全世界很流行。这种模式可以被叫做“开源战略”，它造成的后果是出现世界石油危机。从中国情况看，能源浪费越来越严重，由能源引起的运输紧张、环境污染、森林植被遭到破坏、石油资源过采、能源投资负担过重等等一系列病态现象都由此而生。

上世纪九十年代是我国经济更加充分发展的时期，重化工业的快速发展，重工业在工业产值中的比例稳步提升，并占据了绝大部分。工业部门在消耗能源的比重上也迅速上升致使中国从1993年开始转变为石油净进口国，以后进口量越来越大。这种情况的发生，中国开始调整其能源政策，放弃其自给自足的能源战略，并依靠国际市场调节供需矛盾。中国意识到不能仅仅依靠单一的煤炭作为其主要能源来源，开始寻求多元化的能源供应渠道。这成了中国能源政策制定者参考的的主线。

进入新千年后，中国政府开始制定确保能源供应安全和可持续发展的能源战略。2003年后，中国经济开始了新一轮的高速增长，而此时国际局势也发生了深刻的变化，使中国能源供求的矛盾更加凸显。首先，能源问题越来越受到各国的重视，全球争夺能源的战争愈演愈烈。2003年美国发动伊拉克战争的目的之一就是插手中东事务，控制油气资源，增加自己在全球石油供应链上的话语权。其次，随着中国经济的发展，中国必须要保证海上能源通道的安全，中国的绝大部分原油进口是来自中东和非洲，而海上运输这些石油必须通过印度洋和马六甲海峡。军事安全的威胁、海盗的猖獗、海上恐怖主义的威胁这些都对中国海上能源交通线造成了压力。中国石油对外依存度达到了一半以上，未来中国能源对海外的依存度仍然具有不可预测性，将给中国的可持续发展带来很大压力。

进入21世纪以后，为应对能源安全和能源可持续发展问题，确保经济发展，中央多措并举。第一，2008年，为加强能源战略决策和统筹协调，国务院决定成立国家能源委员会。其主要职责是：负责研究拟订国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题，统筹协调国内能源开发和能源国际合作的重大项目。国家能源委的主任由总理担任，成员是由21个国家部委领导组成，以此来彰显国家对能源问题的重视。第二，国家制定一系列与能源相关的政策。为确定我过新时期的能源战略，国务院通过了《能源中长期发展规划刚要（2004-2020年》。该规划强调以下几点：一是坚持把节约能源放在首位；二是大力调整和优化能源结构；三是搞好能源发展合理布局；四是充分利用国内外两种资源、两个市场，立足于国内能源的勘探、开发与建设，同时积极参与世界能源资源的合作与开发；五是依靠科技进步和创新；六是切实加强环境保护；七是高度重视能源安全；八是制定能源发展保障措施。1

2007年下半年美国发生次贷危机拉开了全球金融危机的序幕。在其影响下，国际油价大跌，国际能源市场也出现了萎缩。中国作为世界主要经济体，不可避免的收到全球金融危机的影响，其中以工业部门最为严重，部分地区出现了经济效益低下的现象。虽然在中国政府的宏观调控的政策影响下，通过扩大内需，使经济增长逐步恢复，并达到危机前的水平。但是这次危机给中国的能源安全问题敲响了警钟，正确认识能源工业存在的不稳定因素和存在的问题，制定切实可行的政策，对于中国能源工业克服困难，抓住机遇，推动整个国民经济的发展具有重要的意义。

但是，受金融危机的影响，国际能源格局发生了变化，有利于中国能源政策的实施，中国应抓住机遇，使能源政策的实施更加彻底。第一，由于受金融危机的影响，降低了中国能源企业走向外国并参与国际能源合作，推动了中国能源“走出去”和“多元化”战略的实施。国际油价的下跌使产油国的企业出台了很多优惠政策以吸引国际资金，加上中国能源企业在政府的支持下，资金充足，在参与国外并购与合作中具有优势。第二，石油不是一般的商品，它具有其战略属性，其往往与一国的国家安全相联系。在这种情况下，中国的海外并购困难重重。但是在金融危机的背景下，外国能源企业急需资金支持，对中国能源企业的态度由开始的疑虑变为积极谋求合作，希望在合作中摆脱困境。为中国实施“新能源安全观”创造了条件。第三，金融危机发生后，油价大落，为中国建立石油战略储备工作创造了有利的条件。

“十八大”报告关于“推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量”的相关论述，标志着今后的能源政策将转向以经济激励政策为主，一些市场化的、经济激励性的政策手段迎来了机遇期。这是第一次将能源生产和消费的改革提高到这样的高度。例如，2011年底，国务院决定对《中华人民共和国资源税暂行条例》做出修改，在现有资源税从量定额计征基础上增加从价定率的计征办法，调整原油、天然气等品目资源税税率。2012年底，《国务院办公厅关于深化电煤市场化改革的指导意见》正式发布，提出自2013年起取消电煤价格双轨制，取消重点电煤合同，国家发改委将不再下达年度跨省区煤炭铁路运力配置意向框架。1中国下一步将在能源结构优化、市场化改革上下功夫，着重考虑在能源领域引入更多的市场竞争。控制能源消费总量与能源政策向以经济激励政策为主转向并不矛盾，控制能源消费总量是一个宏观目标，经济激励政策是用更加经济的手段去完成目标，最大程度地调动各方积极性，使得全社会经济成本更低。

四、小结

中国是世界上人口最多的国家，国民经济也是世界上发展最快的国家，而中国在自然资源的利用上弊端重重，在煤炭、石油、天然气上都已成为净进口国。要满足众多人口和快速发展的经济对能源的需求，中国能源现状如何，如何调整自己的能源政策，都将对世界能源市场产生重要影响。因此，分析中国能源政策具有现实的重要意义。

作者简介：杨春（1990.2—），男，安徽六安人，四川大学南亚研究所硕士研究生在读，研究方向：大国关系与国际安全