营养改善计划实施的成效、问题及对策

马文起

2011年10月26日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，决定从2011年秋季学期起启动实施农村义务教育学生营养改善计划（简称“营养改善计划”）。该计划包括：“在集中连片特殊困难地区开展试点，中央财政按照每生每天3元的标准为试点地区农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助，试点范围包括680个县（市）约2600万在校生；鼓励各地以贫困地区、民族和边疆地区、革命老区等为重点，因地制宜开展营养改善试点，中央财政给予奖补；统筹农村中小学校舍改造，将学生食堂列为重点建设内容，切实改善学生就餐条件；将家庭经济困难寄宿学生生活费补助标准每生每天提高1元，达到小学生每天4元、初中生每天5元，中央财政按一定比例奖补。”[1]营养改善计划实施一年来，该计划实施中取得了什么成效？存在哪些问题？本文对河南省N市的营养改善计划国家级试点县进行了广泛而深入的调研，试图对上述问题进行全面、深入的探讨，并在此基础上提出一些改进对策。

本次调查历时15天，4个调研小组共12名调研员分赴河南省N市的A、B、C、D 4个营养改善计划国家级试点县的农村学校进行了调查。此次调查以问卷和访谈为主要形式，通过对县级政府财政部门人员、教体局工作人员、中心校工作人员、学校食堂工作人员、送餐服务工作人员、农村学校校长和会计、农村学校教师和学生、农村学生监护人等主要对象的深入访谈和深度调查，全面掌握了河南省营养改善计划实施情况的初步资料。

一、营养改善计划实施成效

1.改善了农村学生的营养结构，外出务工家长不再担心留守学生的营养问题

改革开放以来，尽管农村社会生产力得到了长足发展，农民生活水平不断提高，但因受制于多种因素的影响，目前在我国中西部的一些边远贫困地区，农民还没有从吃得饱向吃得好方面转变，农民的生活还处在很低的水平。在我国中西部的农村学校中，留守学生占80%左右，寄宿生的吃饭和基本营养问题已得到解决。公办学校的留守学生吃饭由监管人负责，因监管人的身份较复杂，对留守儿童放任自流，让他们随便花钱购买零食现象较为普遍。有些留守儿童习惯于吃零食，即使监护人把饭做好，他们也没有胃口吃饭。留守儿童的吃饭问题难以得到保障，更谈不上学生的吃饭营养问题。“保证儿童营养，是儿童少年健康发育和成长的首要条件。营养改善计划的启动，是国家重视农村地区儿童营养问题的体现。”[2]营养改善计划实施后，农村学生能在学校得到一份牛奶和面包或一份牛奶和鸡蛋等课间营养餐，不仅改变了农村学生经常吃营养不高的家常便饭的状况，而且大大减少了学生花零钱的现象，调动了农村学生上学的积极性。像这样的营养餐，以前农村学生只能在逢年过节亲戚送礼和父母外出返乡时才能吃到。如今农村学生在校期间天天都能得到一份营养餐，他们对吃饭越来越有积极性，把书包当作垃圾食品包的现象基本消失，父母留给监护人让留守儿童使用的零花钱也退出了历史舞台。外出务工家长卸掉了长期压在心里的一份重担，从此不再担心留守孩子的吃饭营养问题。

2.农村学校逐步建起了食堂

营养改善计划实施前，只有农村中心学校和其他初中学校以及寄宿制学校里有食堂，其余的学校均无食堂。山区上学路途遥远的孩子在学校都是自己准备午餐，距学校路途较近的学生或教师每逢雨雪天气，没有食堂的学校给他们带来了诸多不便。营养改善计划实施后，为了给送来的营养餐加热和学校自制营养餐及保证中午不回家的学生和教师的吃饭问题，学校食堂应运而生。营养改善计划实施一年来，N市四县的农村学校建起食堂的达75%。其余25%的学校，在地方政府的重视和投入资金不断加大的条件下，学校食堂也会逐步建立起来。

3.有效利用了被撤并学校的教师

近年来，由于农村学校布局的调整，农村学校出现了教师超编现象。超编教师中，有的在学校从事后勤工作，有的到民办学校代课，有的外出打工，有的在家闲着。实施营养改善计划，建立农村学校食堂尤为必要。建立农村学校食堂不仅需要资金投入，而且需要人员支持。为解决农村学校食堂建设中的困境，农村学校重新起用了超编教师。调研中，98%的超编教师正在经营或管理农村学校食堂。农村学校食堂的建立有效地利用了超编教师。

二、营养改善计划实施中存在的问题

1.营养餐结构单一

河南省人民政府《关于河南省农村义务教育学生营养改善计划试点工作实施方案的通知》（豫政〔2012〕18号）指出，河南省营养改善计划供餐模式主要有四种：“一是加餐或课间餐，主要提供蛋、奶、肉、蔬菜、水果等；二是学校食堂供餐，主要提供午餐；三是向具备资质的餐饮企业、单位集体食堂购买供餐服务；四是偏远地区在严格准入的前提下可实行个人或家庭托餐等。”[3]营养改善计划由县级政府部门组织实施。N市A、B、C、D四县营养餐模式虽不同，但因营养餐食品由县级教育局负责招标，每个县的学生营养餐食品基本是一样的，要么是牛奶+鸡蛋模式，要么是牛奶+面包模式，要么是牛奶+水果模式，要么是馒头+肉模式。学生一开始都比较喜欢这样的营养餐，但几周之后，学生慢慢地对此类单调的营养餐感到厌倦。

2.学校虚报学生人数

农村义务教育阶段学生补助政策实施以来，虚报学生人数套取国家补助资金事件频频出现。农村学校教学点多且分布较广，加上校长与县镇两级财政人员长期保持密切关系，准确核实在校学生数难度较大。一些学校校长和班主任常常编制两套学生报表来骗取补助资金。一套是上报国家的国家报表，一套是自己内部使用的实发补助表。据21世纪教育研究院院长杨东平发布的《农村教育布局调整十年评价报告》显示，“2000年到2010年，在我国农村，平均每一天就要消失63所小学、30个教学点、3所初中，几乎每过1小时，就要消失4所农村学校。”[4]目前，农村学校中除了中心学校和极少数200人以上的学校外，大多数学校都属于不完全学校，在校学生数一般都在150人以下。从N市A、B、C、D四县的“农村义务教育学生营养改善计划招标公告”看，每个学校的平均学生数都在200人以上；从C县实施营养改善计划情况报道资料看，一次报道该县受益学生近5万人，另一次报道该县受益学生近7万人。从D县上报到县财政部门的学校名单看，有两所已是人去楼空，竟然学校后面还附有上百人享受营养改善计划。营养改善计划实施中，农村学校存在不同程度的虚报在校学生数量的现象。

3.学校食堂建设滞后

调研中发现，因学生过少、学生和教师离家较近等原因，农村学校校长认为：学校里只要有微波炉或电饭锅等加热设备就够了，只为营养餐加热实在没必要新建一个食堂。还有些学校为营养改善计划购置的设备仍在储藏室堆放着，由于缺乏资金和后勤人员，学校食堂迟迟没有建立起来。做完课间操后，一些早上没有在家吃饭的学生依然到校门口的小商品店买早餐。

4.省级试点县尚未启动

营养改善计划国家级试点县达699个，受益学生为2542.4257万人。除国家级试点县外，广东省已启动3个营养改善计划省级试点县[5]；四川省从2012年秋季学期起，在57个老少边穷县启动营养改善计划省级试点[6]；云南在做好85个营养改善计划国家试点县工作的同时，把其余44个县全部列入省级试点[7]。从2012年的春期开学起，虽然河南的26个国家级试点县已全部实施营养改善计划，但无论从调研的N市看，还是从其他地市国家级试点县以外的县市看，河南省营养改善计划省级试点县尚未启动。

三、对策建议

1.营养餐应多元化

县级教育行政部门对营养改善计划实行统一管理，对于营养改善计划的顺利实施具有十分重要的推动作用，尤其是对营养餐实行统一招标对加强食品监管和保障学生安全方面发挥了重要作用。据了解，在N市四县实施营养改善计划过程中，招标的营养餐每个县模式虽不同，但同一个县的营养餐结构是一样的。经过对营养改善计划实施过一个学期的B县调查得知，仅有2.6%的学生还想吃本县的营养餐；86.8%的学生已经不想吃该县的营养餐；10.6%的学生认为无所谓。98.2%的学生能把牛奶喝完，30.7%的学生不吃鸡蛋，19.4%的学生不吃面包。不想吃当前营养餐的学生中，有的把营养餐藏到书包里，有的把营养餐扔到校园外，有的把吃剩的营养餐送给其他同学吃。单一的营养餐模式，不仅影响学生的食欲，还造成了一定程度的浪费。建议每个县实行多种营养餐模式，即一个乡镇实行一种模式且每月更换一次；有食堂的学校要保证营养餐一周更换一次或一天更换一次。

2.加强监管，核准学生数

虚报在校学生数骗取国家财政事件在全国出现多起，其中的一个重要原因是相关部门监管不力。为使国家下拨财政资金发挥应有作用，真正使国家政策得到实效，营养改善计划实施的相关部门要加强监管。每所学校把在校学生数上报到中心校汇总时，上报人和校长要在报表上签字或签章；中心校上报到上级财政部门时，上报人和校长也要签字或签章。教育行政部门、财政部门和监察部门等在事先不通知学校的情况下，根据各校上报学生数对一个乡镇的所有学校同时联合督查，对发现虚报学生数的责任人实行问责制，视情节轻重给予责任人罚款或免职等处罚。

3.加快农村学校食堂建设

农村学校的现实情况迫切要求建立学校食堂。农村学校食堂对解决一些学生和教师的吃饭问题，对推进营养改善计划的实施和使学生营养餐多元化都有一定的意义。对于仍没有建立食堂的农村学校，上级部门要摸清原因，有针对性地推动农村学校食堂建设。若缺少后勤人员，中心校要及时就近协调；若缺少资金，上级财政部门要保证投入到位；若学校管理者缺乏责任心，上级部门要督促限期落实，多方筹措加快农村学校食堂建设。

4.启动营养改善计划省级试点

农村义务教育学生营养改善计划是党中央、国务院的一项重大决策，是一项重大的利国利民工程。以贫困地区和家庭经济困难学生为重点，启动实施农村义务教育学生营养改善计划国家级试点，对贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会、提高民族素质和建设人力资源强国具有重大的现实意义和深远影响。为响应国家号召，四川、云南、广东等地已启动营养改善计划省级试点，河南至今尚未启动营养改善计划省级试点。河南是全国第一农业大省、第一人口大省，农村人口占河南总人口的63%。2012年3月，国务院公布河南有31个县入围国家级贫困县，而河南仅启动26个营养改善计划国家级试点县，况且26个县中还有部分不是国家级贫困县，这说明河南至少还应启动5个省级试点县。2011年，河南生产总值达到2.7万亿元，经济总量稳居全国第五位。因此，河南有必要也有能力启动营养改善计划省级试点。启动营养改善计划省级试点，既能提升河南农村义务教育质量，又能得到国家的奖励性补助，何乐而不为呢？

农村义务教育学生营养改善计划的实施是一项复杂的系统工程，目前正处于试点阶段，难免会出现一些问题。只要社会各界正视该计划实施中出现的突出问题，及时改进并总结各地试点取得的成功经验，农村义务教育学生营养改善计划定会在全国顺利推广。

参考文献

[1] 温家宝主持召开国务院常务会议[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-10/26/c_111126186.htm.

[2] 史耀疆，王欢，田民正等.农村义务教育学生营养改善计划实施前的现状分析和政策建议.教育与经济，2012（1）.

[3]河南省将启动农村义务教育学生营养改善计划[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/GB/70731/17182828.html.

[4] 中国农村学校每天消失63所10年减少一半.http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-11/18/c_113714365.htm.

[5] 省农村义务教育学生营养改善计划省级试点工作会议在广州召开[EB/OL].http：//www.gdhed.edu.cn/main/www/149/2012-07/331408.html.

[6] 四川出台农村义务教育学生营养改善计划试点方案.http：//www.gov.cn/gzdt/2012-04/06/content_2107605.htm.

[7] 云南省全面实施农村义务教育学生营养改善計划.http：//www.km.gov.cn/structure/xwpdlm/zwdtxx_183409_1.htm.

（责任编辑 付一静）