政府采购风险认知与防范

汪亿佳

摘 要：采购风险广泛存在于我国政府采购的实践活动中，防范和化解这些风险将是未来完善我国政府采购制度的重点。本文试图从风险的定义出发，结合具体案例，剖析政府采购中存在的各种风险，并提出相应的防范措施。

关键词：政府采购风险；风险认知；风险防范

中图分类号：F810.2 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.06.57 文章编号：1672-3309（2013）06-130-02

一、问题的提出

近年来，伴随着政府财政收入的快速增长和政府采购制度的完善，我国政府采购规模呈现出较快增长的态势。财政部公布的数据显示，全国政府采购规模由2002年的1009亿元增加到2011年的11332亿元，占GDP的比重也由0.99%提高到2.18%。而政府采购制度相对完善的西方国家，政府采购规模一般占到GDP的10%-15%，由此可见我国政府采购将在经济生活中扮演越来越重要的角色，政府采购风险的认知和防范问题就显得格外重要。

风险通常伴随着不确定性，有不确定性就会有风险。政府采购活动中同样由于在各个执行环节存在着不确定性，蕴藏着巨大的风险。黄明锦（2011）和魏德娥认为政府采购风险是指政府采购运行过程中可能发生的偏离法定轨道和违法违规行为以及由此造成的不良后果。刘尚希（2011）则将政府采购的负面作用可能带来的对经济、社会、对政府自身造成的损害归结为一种风险。章辉（2010）认为政府采购风险不仅仅是采购过程中设租与寻租行为所导致的采购资金流失风险，而是一个风险体系。潘玉欧（2006）把实践中的政府采购风险归结为运行管理风险、人员道德素质风险、信息风险、决策风险、监管风险和市场风险等几种。

从以上相关研究文献中可以看出，对政府采购风险的认知主要集中在政府采购参与人的违法违规和其他不规范行为造成的风险，从而忽视了现行政府采购法律体系的不完善和由于市场固有的不确定性所带来的风险。如果仅仅从政府采购的负面作用或者造成的损害来认知风险，一定程度上不利于我们系统地采取措施来规避和降低风险，因为有些风险只有在一定条件下才会触发。所以本文将从一个更加全面的角度来剖析政府采购过程中的常见风险和那些不易被发现的或有风险，以及它们背后的原因。

二、政府采购的定义及其常见风险

政府采购又称公共采购，《政府采购法》将政府采购定义为“各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。目前我国地方政府将集中采购的最低标准规定为：货物50万人民币，工程100万人民币。从政府采购的定义中我们可以看出，政府采购的主体是各级政府机关及其附属单位，采购资金则是财政性资金，包括了预算内、预算外和自筹资金，采购的标准则是集中采购目录以内或限额标准以上，采购的范围则涵盖了货物、工程和服务。

政府采购由于其复杂性、规模性以及公共性和效益性的冲突所引发的风险不仅仅关系到政府自身的运行和发展，更关系到整体经济的运行和社会公众的利益，其影响之广和其防范的重要性可见一斑。

政府采购中的常见风险主要包括固有风险和道德风险两类。

（一）固有风险

这类风险主要是指由于市场的不确定性引发的风险。

1、信息不对称和不完全。由于政府采购人和供应商存在着信息不对称和不完全，政府采购人不能完全掌握产品（包括服务）的价格、质量、性能和知识产权等方面的信息。

2、价格波动。由于有些政府采购项目周期长，而市场的产品价格也时时处于波动中，这就会造成一定的风险。

3、法律法规风险.由于法律法规的不完善或者没有对新出现的问题作出及时调整，就会出现一定的法律漏洞，况且我国还存在着《政府采购法》和《招投标法》并行的问题，有时候就会出现一定的冲突。

（二）道德风险

这类风险主要体现为政府采购各参与方的行为造成的风险。

1、采购人的道德风险。政府采购人可能会从自身利益、部门利益以及地方利益出发影响政府采购活动，具体表现为：寻租腐败、豪华采购以及地方保护主义等。另外也可能出现采购人由于业务能力和专业知识的欠缺，出现如不能正确选择采购方式，执行预算采购不够严谨，招标公告的设计和执行有漏洞等一系列问题，也可能引发较大风险。

2、采购代理机构的道德风险。这主要体现为委托代理风险，采购代理机构可能从自身利益出发，出现勾结串谋风险，特别是大型工程项目招标采购中，被委托的招标机构大都是具有商业利益的企业法人，这就很难保证招标采购的公正性。

3、供应商的道德风险。供应商出于利润最大化的目标，为赢得政府采购可能会出现围标串标、低价抢标、产品质量低劣和延期交货等问题，这就会使政府采购处于较大的风险之中。

三、由案例剖析政府采购风险

2009年5月22日，江苏省省级行政机关政府采购中心受江苏省教育厅的委托，就省教育厅农村合格幼儿园工程户外活动器械项目进行国内公开招标采购。截止到9月8日上午，共有18家供应商递交了投标文件，9月8日当天进行开评标，评委会结合样品及投标文件内容进行打分，按综合得分由高到低顺序排名确定了温州华夏游乐设备有限公司、南京万德游乐设备有限公司为户外活动器械项目的第一、第二中标候选人。9月9日，由8家供应商组成的第一轮“质疑团”联名上书，向采购中心提出质疑，质疑的内容主要涉及2个方面：一是中标候选人的部分样品采用了浙江凯奇的产品，二是中标候选人的样品质量有问题。此后经过一系列质疑和投诉过程，2010年3月18日，财政部发出《行政复议决定书》财复议〔2010〕4号，认为“被申请人作出的投诉处理决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。”根据《行政复议法》第28条第1款第1项的规定，维持江苏省财政厅《政府采购供应商投诉处理决定书》〔2009〕年号的处理决定，驳回投诉。根据该项目的实施情况，我们剖析各个阶段的政府采购风险：

1、招标文件制定阶段。由于本项目使用对象的特殊性，所以关注产品的质量和安全性是采购的重点。采购中心通过市场调研，公开征集潜在供应商的意见和建议，召开专家论证会等形式最终向社会公布了招标文件。在这个过程中就蕴藏着一些风险。首先，由于采购时间的约束，市场调研的时间短，所以不可能很好地掌握所需产品品种、价格和性能等信息。其次，供应商的意见和建议必定站在自身的角度，可能会忽视产品的适用性和安全性，从而为将来可能引发的风险埋下隐患。再次，体育器械和幼教老师等专家也未必完全了解市场上各产品的特点，只能笼统地给出宽泛的技术要求。最后对项目资质设定和评标方法等也存在着人为因素，这些都缺乏客观统一的标准，当然也会存在风险。

（二）开评标阶段。这部分的过程包括评标专家的抽取，样品接收，开标和评标等。这部分的风险主要集中在评标阶段。首先对于本案中随机抽取到的评标专家，有些幼教专家对招标采购知之甚少，只能按照人为制定的标准打分。这其中必定存在一定的评定风险。其次，评标的时候此案主要看两个方面，一个是标书，一个是样品质量。对于标书的审核，七位专家在短时间内看完二十多家的标书是很有难度的，更不必提审核的质量。而对于样品的审核也同样存在着时间的约束，并且样品的质量也并不能保证交货时的产品质量。

此案中中标的是外地企业，这也引起了大多数本地企业的不满，他们也将矛头一致指向外省供应商。这说明政府采购中的地方保护主义思想还存在着，并且这将不利于政府采购活动的顺利开展，所以政府采购人的道德风险因素依然值得深思。

（三）合同履约阶段。中标企业顺利中标后，能否按期提供符合要求的产品依然是政府采购风险控制的重点。根据本案中的后续报道，温州华夏和南京万德两家供应商大部分中标产品都已到货、安装并投入使用，基本符合招标要求，但还存在一些问题：如安全地垫等部分产品没有到位或数量不足、部分产品安装不到位存在安全隐患等。这说明合同履约阶段也存在着较大风险。另外对于合同执行的监督检查，同样也存在着风险。

四、对策与建议

1、进一步完善政府采购法实施条例，对政府采购活动的各环节制定更加严格统一的实施细则，减少人为主观因素发挥空间。对于招标公告的制定与发布、评标办法的规范等相关问题要统一的制度安排。

2、建立完善的内部控制机制，加大监督检查的力度。目前对于采购过程中出现的问题没有建设责任追究机制，处罚也相对较轻，这就加大了腐败、商业贿赂等问题的发生。

3、完善供应商预审和追究机制。对于参与政府采购的供应商应该在事前做好审核制度，把那些有违规违法记录的企业排除在政府采购的大门之外，同时对于那些未能按期履行合同并且造成损害的企业也要建立事后追究机制，从而加大供应商的违约风险。

4、加大政府采购制度的宣传教育。目前不管是基层领导干部还是广大中小企业以及社会公众都对政府采购制度缺乏足够的了解，抵御政府采购的风险意识也不强，社会公众也缺乏对政府采购活动的监督，加强对社会各方的宣传教育，有利于我们真正实现“阳光采购”。

■

参考文献：

[1] 王保安.推动政府采购工作再上新台阶[N].中国政府采购报，2011-50-27.

[2] 刘源、龚家友. 国内外关于政府采购范围与规模研究的文献述评 [J].中国政府采购，2010，（06）.

[3] 黄明锦.积极构建政府采购风险防控机制[J].中国政府采购，2011，（04）.

[4] 魏德娥.刍议政府采购风险及其防范[J].财会通讯，2009，（11）.

[5] 刘尚希.从风险的视角来检视政府采购[J].中国政府采购，2011，（11）.

[6] 章辉.我国政府采购制度缺陷及完善——“亚奥公司”起诉财政部一案的启示[J].上海市经济管理干部学院学报，2010，（01）.

[7] 潘玉欧.控制和防范政府采购风险的思考[J].财会研究，2006，（09）.