国地税合并传言

郑猛

随着营改增改革试点的逐步推进，加之新一轮大部制改革风头正劲，中国税务系统国税和地税将合并的消息近期格外夺人眼球。但据《财经》记者了解，由于多重因素掣肘，尤其是地方与中央之间就地方税收控制权之争尚未明确，两系统合并也就很难提上有关部门的议事日程。两家机构分置的局面，料将持续相当一段时期。

1994年实行分税制改革以来，国税系统和地税系统分设的格局在中国已持续将近20年。当时，为保证扩大中央收入，国家下定决心在全国分别设立垂直管理的国家税务局和属地管理的地方税务局。近20年过去，这种机构设置又因地方营改增、中央扩大财政税收权力等因素，面临“分久必合”的情势。

但由于地方积极性不高，不管是机构改革试点地方还是营改增的先行地区，合并短期内很难变成现实。虽然支持者认为，国地税合并可以降低行政成本，方便纳税人，但反对者也认为，即便美国那样的国家，也存在三级政府收税的格局。税收收入的自主权和控制权，是地方处理事务和提供公共服务的前提。

在接受《财经》记者采访时，全国政协委员、国税总局原副局长许善达更提出，中央政府和地方政府都需要拥有收税权，而且收入都应该达到一定规模。因此，目前国地税分置的格局将长期维持。

合并之由

自1994年以来，国地税系统合并的消息时有传出，最近的缘起主要是由于营改增改革。

改革前营业税是地税部门的主要税种，一般都占到各地地税收入的50%以上。营改增之后，意味着地税部门将失去半壁江山的收入。目前，各个试点省市将营改增后的增值税收入仍留在当地，但这部分收入终将参与共享，除非调整与中央的分成比例，否则地税收入将难脱大幅减少的境遇。

在国务院确定营改增试点范围继续扩大后的2012年10月，财政部财科所所长贾康在一次高峰论坛上公开表示，随着营改增的覆盖面不断扩大，十八大以后领导层应该会考虑实施国地税合并的内容。他认为，国地税合并的正面效应很明显，降低税收征管成本，方便纳税人，符合大部制的改革导向，符合公共资源配置优化的原则和取向。

2012年12月底，中国社科院财经战略研究院院长高培勇对《财经》记者分析，1994年分税制改革以来，目前中央和地方收入情况及各方面条件与当年相比已经发生很大变化，机构设置也应该随之变化。

而后在今年全国“两会”前夕，又有消息称，国地税合并将在“两会”后启动。

据《财经》记者了解，浙江省杭州市上城区政协进行调研后曾经提出一份建议，认为国地税应该尽快合并。

建议中说，国地税机构分设给纳税人带来了许多麻烦，其一是纳税成本增加。一个纳税人要去两家税务机构办理业务，接受两家税务机关的管理，办理税务登记和涉税事宜，并接受税务检查，纳税成本自然增加。两套税务机构都有稽查部门，纳税人被检查的机会增加，将给企业的正常经营带来负担。

其二是国地税之间一旦发生矛盾，纳税人会左右为难。在税收征管工作中，有时国税局和地税局对纳税人的经营活动认定不同，使得纳税人无所适从。如对建筑安装企业既销售设备又负责安装的行为，国税机关认为应缴增值税，地税机关则认为应纳营业税，双方各持己见，互不相让，结果企业倒霉。

除对纳税人的影响外，国地税机构分设也增加了税务机关的征税成本。所谓征税成本，是征税人员经费、办公开支等支出与所征税收的比率。

面对同一纳税人，国税局和地税局两套机构均需花费一定的征管支出，无形中行政管理费用和工资福利等支出要多付出一倍。

一名税务人员一年的费用支出少则1万多元，多则几万元。1993年末，中国税务人员总数为58万人，而现在增加到87万人，联同协税人员达到100万人，征税成本大量增加。随着信息化手段的加强和税收收入的增加，中国的征税成本虽已不像以往那么高，但比起发达国家仍处于高位。

国际上平均征税成本大约为税收收入的1.5%，有的甚至在1%以下。虽然中国的行政成本向来居高，但国地税分置无疑加重了此一比例。数据显示，中国的平均征税成本超过4%。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文对《财经》记者表示，国地税合并对于税制改革来说，是非常重要和迫切的。

施正文认为，国地税涉税信息目前并不充分共享，然而国税部门的流转税信息对地税部门征所得税非常有价值，反之亦然。如果两家合并，这样的问题就不复存在。尤其营改增之后，地税部门所管的税种在收入规模上都不再有分量，但作为一套政府机构又样样齐全，行政效率不高。当时实行分税制主要是为增加中央收入，现在随着税改的推进中央收入会越来越多，无需担心中央税收。

有观点认为，以个人住房房产税为代表的财产税今后将作为地方税的主体，因此仍需保留地税局。对此施正文表示，个人房产税尽管是地方税，但需要相当长时间才能发展起来，况且届时完全可以由合并起来的税务系统进行征收，做好内部分工即可。

不合并之因

国税总局原副局长许善达是1994年分税制改革的见证者和直接参与者。1993年制定税改政策时，他在国税总局税制改革司任职。许善达对《财经》记者表示，国地税分置的制度将长期维持，合并难期。

国税与地税合并，首先存在何去何留的问题。在许善达看来，无论国税还是地税，都有其存在的必要性。

在他看来，国家税务局必须保留，中央政府必须掌握收税权。许善达回忆说，1994年以前中央政府没有收税权，地方政府通过税收征管将中央收入挖到地方，导致中央收入占总收入的比重越来越低，曾经只占20%多一些，绝大部分收入归于地方。

分税制的最重要内容，就是中央控制增值税收入的75%，如果全国只有地方征税系统而没有国家税务局，增值税这样全国链条抵扣的制度就无法执行，地方也会想尽各种办法将属于中央的收入拿到地方。而从实际来看，即使是分税制实行后的两三年，还出现过多起地方政府指使国税部门为其牟利的案例。

许善达认为，无论是美国的经验还是前苏联的教训都说明一点，一个大国若想长期运转，中央必须拥有收税权，建立国家税务局。因此1994年伊始，随着分税制的进行，各地陆续建立国税局系统，人、财、物归国家税务总局垂直管理。

其次，实践证明地税局的存在无可争议。1993年研究分税制改革时，需要解决的问题之一就是，要不要成立地方税务局。中央当时提出，哪个地方如果不设立地税局，可以委托国税局为地方收税，收上来再分给地方，而且国税局不需地方提供办公经费。这样的政策可称“优厚”，但地方上后来除西藏未设地税局外，绝大多数都组建了地税系统，未将征税权拱手相让。不仅如此，早期有的地方还企图控制国税局，国税局查企业还必须经过地税局的批准。

近年来，国地税合并的动议不时传出，但多遭夭折。多年前，湖北省一位分管财政的副省长曾对许善达提出，国地税分置让企业叫苦连天，不如将两者合并。对此许善达提出，你要么跟中央打报告要求中央撤销国税局在湖北的设置，要么湖北省将地税局撤销，才能实现合并。该副省长一听两条路都走不通，只好作罢。

另外，深圳作为机构改革的试验田，几年前也曾提出国地税合署办公，减少政府支出，降低纳税人的纳税成本。中编办的官员认为很好，国税总局也看到合署办公的具体方案。方案中有一条的内容是，合署办公后干部由深圳市委管理。对此国税总局提出，人员应由总局管理。深圳方面看到这个意见后，就不再提及国地税合并的事情。

国地税合署办公的动议就此作罢，全国各地目前却有国地税联合办税的实例。许善达表示，联合办税与合署办公是两回事，联合办税只是将纳税人在国地税办的业务集中到统一的办税大厅，该是哪个部门管的业务还是哪个部门管。

他说，国税总局一直强调国地税加强协作，但从来没有提出过国地税合并。

现在大部分观点都是从减少纳税成本等方面出发，说明国地税合并的必要性。许善达则认为没有这种必要性，“美国有联邦税务局、州税务局和市税务局，他们为什么不合并？”

省级政府承担的公共支出责任非常大，没有地税局省级政府连预算都编不出来。许善达认为，这就意味着将1994年税改前的状况反了过来，中央没钱不行，地方没钱也不行，不能矫枉过正。从转移支付平衡各地财力的实际出发，中央可以控制更多一些收入，但这一比例也不是越大越好。

目前，营改增后的增值税收入仍归地方，但这种分配格局不可能长期维持，地方留下的部分迟早也要进行分成，届时地方政府的收入就过于少了，而地方自有收入又必须具有一定规模。许善达表示，最合适的做法是消费税转移到零售环节征收，另外连同车购税都划给地方，这样地方自有收入仍旧可以达到总收入40%左右的规模。这也是对分税制进行的深层次改革。

《立法法》规定，税收基本法律的立法权在中央，这就意味着非基本税收制度的立法可以由地方行使，不过现在没有落实。许善达认为，即便地方一时还不能拥有税收立法权，不管立法权在谁手里，地方税务局都不能撤销，只要一级规模较大的政府要编预算，都不能让另外的机构帮它收税，全世界市场经济国家都是这样做的。“‘分久必合、合久必分的概念不适合国地税问题。国地税分置的状态，永远都不会有变化。”许善达说。

合并路漫漫

2013年全国“两会”召开期间，九三学社中央向全国政协十二届一次会议提交了一份提案，名为《关于切实解决现行税收制度中有关问题的建议》。该提案提出，分设国税、地税两套征管机构已明显不适应客观形势发展需要，这一税收体制弊端的不利影响越来越大，必须尽快解决。提案认为，分税制不一定非要分机构，中国现在的税收计算机征管系统，完全可以做到“一套税务机构征收，分级（税）入库”。

国地税合并的消息四处散播，一些基层地税部门开始变得人心惶惶。《财经》记者从浙江省某基层地税分局了解到的情况是，税务干部也有各种猜测，但还不至于影响工作。

该地税分局副局长告诉《财经》记者，地税局主体税种营业税共包括九大项目，去年12月1日六个项目已进行营改增，归国税部门管理。营改增后国税的业务相对多起来，但该地税局要做的事情还是不少，一个分局每月平均有50家企业成立，注销的企业很少，干部人数没有增加，工作业务量很大，要求也越来越高，“不仅不是清闲，有时甚至还手忙脚乱”。除抓税收，地税部门还负责很多非税收入的征收。

该副局长说，目前在基层还看不到国地税合并的迹象，如果将来水到渠成两者要合并，难题主要在于国地税两家庞大的队伍如何有机地合在一起，工作怎样进行有效地分工，地方财权和事权如何匹配等等。

国务院参事、中央财经大学税务学院副院长刘桓是国地税合并的支持者。但他认为，实行国地税合并，需要解决两个难题，一是人的安置问题，二是业务衔接问题。

人的问题最难办，尤其是不能将一批有经验的地税干部弃之不用。刘桓曾给国务院参事室写过一份报告，提出营改增之后税务机构人员有必要做出调整，人随业务走，管理营业税的地税干部可以直接到国税接着管营改增，以应对国税人手不够、地税相对清闲这样苦乐不均的情况。

但由于人事关系分属国税总局和地方政府，目前各地还没有出现这种人事调动。

除国地税进行合并外，刘桓认为还有一种方式可以尝试，那就是地税局“脱税入财”，由负责征税变为征费，对非税收入进行规范管理，并入财政部门。由于财政局和地税局都属地方部门，操作起来更为容易。

支持合并的贾康，则提出了两种调整思路。一是将国税和地税合并，但考虑到中国税收机构分设后，税务人员已愈百万，大量分流现有人员易影响税收收入的稳定增长并有可能带来社会问题，可先采取地税和国税分工，在条件成熟时再进行实质性的合并。

另一种思路与刘桓的提法相仿，是将财政和地税合并。这种合并方法可以完全避免地税和国税部门合并有可能带来的地方税收侵占中央税收的问题，充分保证中央税收收入的安全，同时还可以增加财政统筹收支的能力。其缺点是在降低征税成本和减轻企业负担方面力度不大。

施正文认为，国地税合并不只是技术上的处理，还是财税体制改革的重要一环，有助于消除部门利益纠葛，优化和完善财税体制，形成十八大所提出的“有利于结构优化、社会公平的税收制度”。

刘桓也表示，简单地合并和分开都是不合适的，国地税如果合并也是在新的机构改革理念下的调整，不是两家机构简单地合在一起办公。

国税总局一位官员对《财经》记者称，国地税合并有种种好处，是一种发展趋势，但目前还没有提上税务部门的议事日程。一个时期要谈一个时期的话题，1994年国地税分置是非常必要的，不分开不足以保证提高中央收入；现在税收总盘子不一样，即使合并起来也能保证中央收入，国地税合起来也是有必要的。

不过该官员同时表示，目前说国地税合并的事情还为时过早，合并将是一个渐进的过程。