城市化融资的出路
2013-04-29傅蔚冈
傅蔚冈
目前城市化比例大约为51%，如果要实现在2020年达到60%的目标，首先要遇到的一个问题是，为这么多人提供的基础设施，钱从哪里来？
过去的经验是从银行融资，通过设立地方政府融资平台，以土地或其他固定资产为抵押向银行借款。通过这种融资方式，地方政府获得了大量资金，基础设施也是日新月异。
但这种融资方式的缺点很明显：一是将风险都集中在银行，银行作为放款方，成为风险的最大承担者，一旦地方政府财务恶化，那将会造成严重的金融风险；二是不透明，由于融资平台以各种形式出现，因此很难统计具体数据；三是过于依赖土地财政，目前绝大多数融资平台都是以土地为抵押品，但今后土地市场能否保持过去十年的发展势头，这都将考验地方政府的偿债能力。
以上三点导致的结果往往是，地方政府融资平台过度投资，使城市化的效率大打折扣。为什么地方政府会过度投资？一是投资会带来GDP，同时很多基础设施看起来对地方居民有利，政府和百姓会形成利益共谋；二是道德风险的缘故，对于地方长官而言，基础设施的政绩看得见，成本却不需要在当期承担。
无论从哪种角度说，目前的城市化融资方式都需要改变。那么什么样的方式比较可靠？从国际经验看，市政债是一个不错的选择。央行2月发布的《2012年第四季度货币政策报告》中指出，每个国家的城市化和市政债之间都存在着稳健的正相关性——不管是联邦制政府还是中央集权制政府，税收支持的市政债都是支持城市化最有效率的工具。
这是不是意味着中国发行市政债也能起到同样的效果？当然，与融资平台相比，这是一个不错的选择。但问题是，市政债之所以在国外发生作用，是因为那些国家为市政设施融资的债务需要经过本地市民同意，而且这些债务对于当地居民来说是硬约束。在很多国家，地方政府甚至还有破产的风险。正是因为有了这些硬约束，市政债才有效率。
不过在中国，这些条件还都不具备。此时引入市政债恐怕会面临“南橘北枳”的现象。但目前不具备条件并不是我们拒绝引入市政债的理由。相反，我们完全可以城市化融资为由，改造目前包括预算体系在内的央地财政关系，这才是维系中国经济健康发展最需要做的基础设施。
