为什么要迟疑？
2013-04-29左学金
左学金
2月22日，国家统计局发布的《国民经济和社会发展统计公报》披露，2012年中国15岁-59岁（含不满60周岁）劳动年龄人口下降为9.37亿人，比上年减少了345万人。
这是中国劳动年龄人口总量的首次下降，而且只是长期下降趋势的开端。
这也是2010年人口普查以来，关于中国人口增长率下降和人口老龄化趋势的一个新佐证。
近年来，关于生育政策调整的讨论，已经从学界扩展到“两会”代表、政府官员和广大公众。尽管还存在一些分歧（有些是细节问题的分歧），但是对于调整政策的必要性，正形成越来越多的共识。
但是迄今为止，生育政策还没有做出实质性的调整。这种政策调整的迟疑可能与以下问题的认识有一定关系。
第一，中国的实际生育率究竟是多少？
官方的生育率统计有两个版本，一个是由国家统计局抽样调查和普查数据所推算的总和生育率，约在1.2-1.5之间。另一个是国家人口计生委依据自己的抽样调查数据推算出的生育率为1.8。
一般的看法是，国家统计局的数据存在一定的漏报率，可能低估实际生育率。而国家人口计生委则严重高估了实际生育率。
国家人口计生委的调查是采用实有人口替代常住人口，容易造成严重的抽样偏差。他们依据自己的生育率数据，曾对两个人口五年规划的人口增长进行测算，皆出现了严重高估人口增长规模的情况。
所以，一个较有把握的判断是，中国的实际生育率应介于两个部门的估算之间。
根据北京大学社会学系教授郭志刚的研究，近十年来，中国大多数年份的实际生育率在1.5甚至更低水平。他的测算为大多数人口专家所认可。在新的人口普查数据发布后，国家人口计生委已经较少提及自己的生育率估算，转而更多地强调放宽生育政策可能造成大幅生育率反弹。
第二，生育政策调整后，生育率会不会大幅反弹，甚至使实行多年的计划生育工作前功尽弃？
如果进行认真的，基于实际案例或实证数据的讨论，这个问题应该是不难弄清楚的。
首先，我们应该看一下，近20年来中国生育率下降的主要动因是什么。
应该承认，生育率下降是生育控制政策与经济社会变化共同推动的结果。不过，自1991年以来，中国生育率不断走低，但是，这段时期内的生育政策并没有出现重大的调整，只有少量“微调”的政策措施出台（比如放开“双独二胎”）。所以，生育率下降的主要动力，应该是来自有利于低生育率的经济社会变化。
这些变化一方面提高了养育子女的成本和机会成本，包括妇女就业率和工资的提高、职场竞争性加剧、养育孩子的医疗与住房成本上升、家庭教育成本上升等。
另一方面则体现在农村向城市迁移率的提升、空巢家庭的比重上升、社会保障覆盖率的提高和孩子作为老年保障来源的作用下降等，进而降低了子女对父母的“效用”。
上述种种因素使得养育子女的成本-效益不断下降。
此外，生育率下降还与初婚初育年龄的不断延迟、妇女结婚率下降、不孕率上升等重要趋势相关。
如果中国生育率下降的主要动力是上述经济社会变化，显然生育政策调整不会造成生育率的大幅反弹。
其次，可以考察一下多年来实行二胎试点的几个地区的情况。
自上世纪80年代以来，中国先后在山西翼城、甘肃酒泉、湖北恩施和河北承德等四个地区的800万人口中进行了允许生育二孩的试点。试点的结果表明，这些地区的生育率都是可控的，甚至低于各个省内发展水平相当的非试点地区。
既然如此，那种认为政策调整会造成严重反弹，以至失控的判断是根本没有依据的。
在中国放宽生育政策的背景下，未来生育率将如何演变？
对于这个问题，我们不妨看一下同样受到儒教文化影响的近邻日本和韩国，以及中国的台港澳地区。在2011年左右，日本的总和生育率为1.39、韩国为1.23。全球总和生育率最低的四个国家或地区分别是台湾（1.16）、香港（1.09）、澳门（0.92）和新加坡（0.78），尽管这些国家或地区已在采取鼓励生育的政策措施。这对中国未来人口变动有一定的借鉴意义。
上述国家或地区具有共同点，即都受儒教文化较大影响，如何解释其低生率状况需要更多研究。一个可能的解释是，儒教文化特别重视子女的教育，重视对子女的人力资本投资，结果形成子女质量对数量的替代。
曾经许多人表示担忧，人口指数的增长结果可能会导致地球人满为患。事实上，指数下降的后果也同样会令人吃惊。通过一个简单的计算便可理解这一点。
假定第一代人是10万人，以后每一代都按照1.8的生育率生育，经过十代更替后，我们很容易算出，第11代人的数量将缩减为34868人。那么，假定每代人的生育率为1.5，则第11代人的数量将缩减为5631人；假定以后每代人的生育率为1.3，则第11代人的数量将缩减为1346人；假定以后每代人的生育率为1.0，则第11代人的数量将缩减为98人！
所以我非常赞成郭志刚教授的看法，即中国存在生育率过低的风险。只是这个风险刚刚露出冰山一角，目前尚不容易为人们所觉察罢了。
第三，人口与经济的关系是什么？是不是“人口下去了，经济就上去了”？
对于人口变动与经济增长的关系，过去经常听到的一种说法是，经济是分子，人口是分母，控制生育是发挥“分母效应”。
前年讨论“十二五”规划时，曾一度涉及人口政策调整问题，在征求意见时，听说除了国家人口计生委，反对生育政策调整的声音还来自政府相关经济部门。这些部门认为，生育政策调整将影响中国“本世纪中叶进入中等收入国家行列目标”的实现。有的学者干脆采用了更通俗易懂的说法：“人口下去了，经济就上去了。”
上述种种说法既缺少理论依据，也得不到实证数据的支持。日本和欧洲的情况足以说明，这些说法不值一驳。
我只想指出，根据世界银行关于世界各国收入的分类，2012年中国人均收入已经超过6000美元，实际进入上中收入（人均收入3976美元-12275美元）国家的行列。那么用“进入中等收入国家行列”的理由，来反对生育政策调整，更是无从谈起。
既然弄清上述问题并不困难，为什么生育政策调整的决策迟迟难以实现呢？
涉及利益较少的生育政策的决策尚且如此，涉及利益较多的其他公共政策，如对征地农民的补偿政策的改革，对垄断行业高管薪酬制度的改革，对户籍制度的改革等自然就更加困难了。为什么这些公共政策调整改革的决策总是迟迟难以实现呢？
其中一个重要原因是，中国缺少一个公共政策相关利益的制度化表达、政策辩论和协商，以至最后形成决策的政治平台。目前这个平台实际上过多地由政府执行部门来承担。
由于重大政策的调整常常与相关政府执行部门存在某种利益冲突（如生育控制政策的调整与国家人口计生委，火车票价格的调整与铁道部等），显然它们难以独立和公平公正地作出相关判断和决策。
经过多年的发展，中国已经进入一个利益多元化的时代，这使得通过公共政策适当平衡不同利益的问题变得空前迫切。在社会主义市场经济体制下，利益多元化以及不同利益的诉求在客观上也是不可避免的，这本身不应该成为问题。
问题是，如果国家不能为多元利益的适度平衡提供有效的制度保证，以致造成不同群体利益长期的和严重的失衡，将从根本上动摇社会稳定的基础。
实际上，根据宪法和现行政治框架，全国人大应该成为公共政策不同意见表达、辩论、协商和决策的主要平台。
当然，全国人大要更好地胜任这一任务，自身也需要从人大代表的政治素质和专业素质，以及人大的组织和工作制度等多方面来进一步加以改进和提高。
十八大报告将中国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出列为工作中不足以及前进道路上困难和问题中的第一条。这些“不平衡、不协调、不可持续问题”在不同程度上都涉及对不同群体的利益进行协调和适当平衡的公共政策问题。
盘点中国各个待改革的领域，生育政策调整应当是触及利益较少、受益者众多、改革红利最大的为数不多的改革领域之一。
全国人大成为公共政策不同意见表达、辩论、协商和决策的主要平台，何不从生育政策调整始？
