计生去留

左林

新一轮“大部制”改革方案如果在全国“两会”上讨论通过，人口计生委就可能整体并入卫生部。这意味着，组建32年之后，人口计生委作为一个独立部门将不复存在。不过，机构改革与计生政策调整之间，目前并无直接联系，十八大以来，新一任领导集体尚未正式讨论生育政策调整的议题。

然而，总和生育率远低于人口代际更替水平，生育意愿持续低迷，劳动力绝对数量首次下降，老龄人口上升的速度快过预期，进而造成实际赡养负担加重，近百万失独家庭从精神慰藉到养老支持将陷入困境。透过种种矛盾可以看到，生育政策调整是触及利益较少、受益者众多、改革红利最大的改革领域之一。因此，本届政府任内，应当对未来的中国人口政策作出决断。

——编者

“计生内部谁也不想合并，但大家心里都知道，这是大势所趋。”2月底，国家人口和计划生育委员会一名官员对《财经》记者说。

此时正值中共十八届二中全会召开，此次会议审议并通过了新一轮“大部制”改革方案。若方案在正在召开的全国“两会”上讨论通过，国家人口计生委将可能整体并入卫生部。这意味着，组建32年之后，人口计生委作为一个独立部门将不复存在。

具体而言，国家人口计生委将与卫生部整体融合，其原有人员和职能将被拆分，在新的“卫生和人口计划生育部”之下，设立单独司局行使人口控制职能。而国家人口计生委原有的生殖健康、生育服务等职能，与卫生部里职能相近的司局合并。

公众最为关心的是，计生机构的调整，是否意味着中国的人口政策转向？据《财经》记者了解，十八大以来，新一任领导集体尚未正式讨论生育政策调整的议题。此次机构改革与计生政策调整之间，并没有直接联系。不过，机构调整仍给予民众“生育松绑”的想象空间。最主要的反对意见亦由此而生——专门机构都不存在了，计划生育如何继续实施？

实际上，中国未来的生育政策调整，已非国家人口计生委等部门层面所能左右。调不调，怎么调，何时调，皆需中央高层拍板。但一个普遍的共识是，本届政府任内须对未来的人口政策作出决断。

就下一步调整而言，此前有关分省、分步骤放开“单独二胎”（夫妻双方一方为独生子女，可以生育第二胎）方案测算最为详细、进展最成熟，在体制内认同者最多，亦符合中国类似政策“循序渐进”的惯例。因此，未来政策调整，很可能延续这一思路。

计生委下一步

早在十年前，有关计生委机构改革的呼声就已出现。曾有的讨论包括，计生与社会保障、卫生、发改委等部门合并，但均未进入实操阶段。

国家计划生育委员会创立于1981年3月6日，由五届全国人大第十七次常务委员会会议决定设立，其作为国务院常设机构，负责全国计生工作。2003年3月，在国务院行政机构改革中，这一机构更名为国家人口和计划生育委员会，此后，其再无大变动。

近年来，随着中国各项生育指标全面下降，人口控制压力减轻，一度沉寂的改革讨论重新升温。基于人口形势变化，各界皆认为改革契机已然来临。据《财经》记者了解，两年前，国家人口计生委内部即有十八大之后“大部制”改革“要动计生”的说法。

接近国家人口计生委的知情人士分析，此次“计生”与“卫生”合并方案被通过的可能性很大。主要原因在于，随着人口压力减轻，城市居民生育意愿大幅降低，在省、地市一级，人口计生部门的人口控制功能已日渐萎缩，而其负责的生殖健康、节育等职能，与医疗卫生机构存在颇多重合，且受困于人员、技术等条件，难以与卫生系统抗衡。比如，人口计生系统在城镇设有计生服务中心或计生服务站，但由于人们往往更倾向于前往条件更完善的医疗卫生机构，享受更好的生殖健康服务，计生服务机构的地位已显边缘化。从这一角度而言，两方合并，符合“大部制”改革精简机构、解决职能重叠的方向。

目前，人口计生委系统的机构设置直达县一级，即使在乡镇一级，也一般设有计生办和计划生育服务中心，二者通常是同一机构的“两块牌子”。

在河南省郑州市中牟县刘集镇，镇计划生育服务中心（计生办）共三层楼，第一层和第三层是提供生殖健康、生育服务的诊室，第二层为行政人员办公室。该机构共人员25人，只个别有公务员或事业编制，其他聘用人员支出需自筹。

3月4日，《财经》记者走访该中心时看到，诊室空无一人，玻璃门上了锁。二层办公室也房门紧闭，不见人员出入。

据刘集镇计生办副主任张艳军介绍，计生服务中心属于生育服务的孕前检查、发放叶酸等项目，与镇卫生院的功能重叠，村民更倾向于去专业水平相对较高的卫生院。

基层计生机构最重要的人口控制功能也已转化为社会抚养费征收。在刘集镇，村民反映的情况是，社会抚养费征收已经和计划生育脱钩，成为非第一胎新生儿上户口的一项行政性收费，“还可以讨价还价”。

除去基层计生机构的职能萎缩，就技术层面而言，计生委合并难度也不大。目前，国家人口计生委机关拥有行政编制143个，加上下属事业单位，共约千人左右。相较于体量庞大的卫生部，人口计生委是国务院部委中较小的机构，各级计生服务中心也可与同级的卫生机构合并。

在国家人口计生委内部人士看来，整体融合是相对理想的方案，若是在卫生部下设独立司局，人口计生委实际上被降格。整体打散并入，并将新部委更名为“卫生和人口计划生育部”，则显示计划生育仍被置于重要地位。

但是，挑战依然存在。一直以来，卫生部以医疗专业人士为主，行政管理职能并不突出，而计生系统干部更多承担的是行政管理职能，新部门如何磨合，计生管理职能是否会弱化，令人口计生委内部有所顾虑。

松绑后人口会反弹吗

机构调整固然引人关注，但未来中国的人口政策走向，更是公众关心的焦点。

前述国家人口计生委官员认为，城市的人口矛盾确已减轻，但在广大农村，生育控制压力依然较大。目前统计显示农村生育率不高，部分原因在于一套强大的农村计生队伍仍在发挥作用。

据不完全统计，全国人口计生系统人员近40万人，在较大的乡，专职工作人员多达十余人，多由副乡长主抓计生，实行超生一票否决制。在村级组织，计生责任由村干部承担，具体工作则由志愿者开展，对超生者实施“盯防”。

就在今年2月22日，湖南省湘阴县还发出通报，12名村支部书记因为计生工作不力，受到撤职处分。国家人口计生委内部亦有人担心，机构调整之后，基层计生职能弱化，不利于农村的人口控制。“政策一调，农村人口肯定要反弹，计生系统弱化了，生育还能不能控制住？”

据《财经》记者了解，在本轮机构调整的讨论中，主要反对意见来自人口大省的主政者。他们担忧，机构调整后，计生功能受到削弱，人口形势一旦反弹，将给本省资源环境带来压力，并摊薄人均GDP指标。此外，一些当年的计生政策设计者，也强烈反对。

由于人的生育行为和生育意愿之间存在差额，人类群体行为亦受“羊群效应”、公共服务等因素影响，放松生育政策之后，究竟会造成多大反弹，尚无法精确测算。

中央高层内部对农村人口反弹也有担忧。2011年4月，在“六普”数据公布之前，中国人民大学社会与人口学院院长翟振武、时任国家人口计生委发展规划信息司司长于学军就人口形势给中央政治局讲课，对于生育政策调整之后的农村人口反弹的问题，有领导专门发问，但二位人口学家的解答未能说服当时的领导。

国际上一般认为，总和生育率达2.1可保持人口代际更替。在此之上，人口逐渐增加，其下则减少，被称为低生育率。中国第六次人口普查数据公布之后，总和生育率之低超出主流人口学界预期。翟振武依据每年新生儿约1600万人推算出，总和生育率为1.6。联合国人口司编制的《世界人口展望（2010）》认为，中国总和生育率在2005年-2009年间是1.64，预计2010年-2014年为1.56。

美国北卡罗来纳大学人口中心研究员蔡泳、清华-布鲁金斯公共政策研究中心主任王丰等学者测算，目前中国的总和生育率还不到1.5，已进入超低水平。

近年来，国家人口计生委一直将中国的生育率口径保持在1.8左右，并称有必要长期保持低生育水平。但其内部，对真实生育率能否达到1.8也存在不同意见。

但是，无论哪组数据都说明，中国的低生育时代已经来临。

曾参与国家人口计生委生育政策调整方案制定的学者称，国际经验和历史证明，人口一旦进入低生育时代，就很难大幅反弹。

从“六普”结果看，中国人口结构中，10岁以下少儿组降幅很快，人口受教育程度大幅提高，城镇化进程加速、流动人口大幅增加，性别选择依然严重，这些因素都会导致生育意愿下降，且和生育政策之间没有直接联系。

“近十年来，中国人的生育选择越来越少受到生育政策影响，越来越多受经济社会发展水平影响。”也就是说，即使生育政策调整，对人的终生生育选择也影响有限。上述学者测算，按照分步骤放开“单独二胎”的方案，长期来看，生育率将从1.6回升到1.7-1.8左右，依然符合“长期稳定低生育水平”的政策预期。

对于城市生育政策调整后，是否会引发农村人口反弹直至“失控”的担忧，大部分人口学家认为，事实上，在中国农村，“二胎”已普遍存在，即使政策调整，主要的人口增量会出现在城市，并且只是将过去不合法的“二胎”合法化，不会造成新的“人口爆炸”。

中国社科院人口与劳动经济研究所研究员郑真真曾长期跟踪农村生育意愿。自2007年开始，她在江苏农村进行的跟踪调研显示，在2万余名妇女的样本中，18岁-43岁育龄妇女总体生育意愿都不高，平均理想子女数为1.65个，平均希望生育子女数为1.42个。

2010年，郑真真在进行回访时发现，2007年明确表示自己“肯定会再要一个孩子”的妇女（符合二胎生育政策），只有44%生了二胎。而在2007年明确表示自己“不打算要”的妇女中，仅有2%生了二胎。郑真真表示，这说明农村的生育意愿也在下降，而且，人的真实生育行为往往低于生育意愿，放开生育政策，对农村生育的激励非常有限，“农村居民的生育行为也是理性的，受到经济、教育等条件限制”。

“从2000年到现在，第一波生育率下降是城市人口，第二波生育率下降是流动人口，现在农村本地非流动人口生育率也下降了。这是大趋势。”郑真真说。

“认为农村人口的生育行为仍处于无序状态，这是一种传统思维定势。”前述人口计生委官员称。

旧方案新方案

据《财经》记者了解，生育政策的调整目前尚未列入日程，但未来几年，生育政策调整最大的可能，还是沿袭过去分省、分步骤放开的“单独二胎”方案。

上一轮“单独二胎”方案自2007年酝酿，于2009年正式提上日程。2010年初，全国人口计生工作会议上提出，“十二五”期间，“稳妥开展实行‘夫妻一方为独生子女的家庭可以生育第二个孩子的政策试点工作”。

当时，曾有多版“二胎”方案进入讨论，有按女方年龄分步放开；有按省份逐步放开；还有如北京大学教授曾毅提出的“二胎晚育软着陆”方案，即在适当晚育间隔前提下，不分地域、不分城乡，也不论夫妻双方是否为独生子女，均允许生育第二个孩子。

最终，按省份逐步放开的“单独二胎”方案入选，此方案被认为更好地体现了“平稳、逐步、有序、可控”原则。目前，中国内地各省皆已实施“双独二胎”政策——夫妻双方都是独生子女的家庭，可生育二胎。前述知情人士表示：“先‘双独、再‘单独，最终过渡到全面放开二胎，比较容易被接受。”此外，弥补独生子女家庭为生育政策业已做出的牺牲，亦是个中考虑。

“单独二胎”实施方案，最早设计了“三步走”策略：2011年，浙江等五省份首批试点；其后，开放北京、上海、天津等六个左右的省份；其他省份则为第三批。最终在“十二五”期内，实现全国全部放开“单独二胎”政策（详见《财经》杂志2010年第7期“独生子女政策谋变”）。

2010年11月初，方案经微调后，由国家人口计生委提交至国务院。当时，包括国务院“六普”领导小组成员、国家发改委副主任朱之鑫在内的数位官员，均预计“六普”主要数据出炉之际，即为政策调整一锤定音之时。

但在中央高层中，政策调整未取得共识，方案被“无时间表”地搁置。知情人士表示，当时决策层对整体人口形势走向仍未有定论，对待人口老龄化也态度不一。一些意见认为，老龄化固然是大趋势，但生育政策的变化对未来老龄化程度有多大的影响，尚不能准确评估。

同时，历来的政府决策主要解决本届任期内的问题，人口问题的负面作用将在未来逐渐显现，老龄化高峰也出现在十多年后。对政府而言，调整生育政策并非最紧迫的问题，“解决民生和经济等方面的问题更为优先”。此外，部分人口大省也对计生政策调整态度保守。

一位不愿具名的国家人口计生委官员透露，生育政策调整重启之后最可能采用的方案，是新成立的“卫生和人口计划生育部”出台政策调整意见，经国务院批准后，转发各省自愿分步实施“单独二胎”。由于主要的人口反弹顾虑在农村，政策调整将主要针对人口压力较小的地区，而北京、上海这种特大城市，由于其人口资源压力大，当地政府对人口态度谨慎，很可能在最后放开的省市之列。

在一些更积极的人口学者看来，时至今日，“单独二胎”方案已过于保守，难以解决中国的少子化、老龄化问题。

2012年10月26日，中国发展研究基金会发布题为《人口形势的变化和人口政策的调整》的报告，亦认为近期生育政策的调整方案应该是在全国分步实施放开“二胎”。报告建议，第一步，在城市地区和严格执行“一孩”政策的农村地区即刻放开“二胎”；第二步，2015年，在实行“一孩半”政策的地区放开“二胎”，最终实现全国全面放开“二胎”的目标。

郑真真等学者也认为，2004年时，调整生育政策还可以考虑“单独二胎”等渐进方案，现在九年过去，人口形势已发生变化，“单独二胎”政策内覆盖的人群很窄，调整影响变小，应当采取更宽松的调整方案——全国直接放开“二胎”，容易操作且公平。

前述参与国家人口计生委调整方案起草的学者表示，中国的第四次生育高峰即将结束：上世纪80年代后期出生的人口普遍进入育龄，每年新出生人口在1500万-1600万人左右，待这一高峰结束后，上世纪90年代后期出生人口进入育龄，每年新出生人口数量将下降到1000多万，比现在少400万-500万人。此间全面放开“二胎”，才有可能对冲生育水平快速下降的曲线，使人口变化波动趋于平缓，“现在是比较好的时机。”

时机不可贻误

相反，若政策调整一再拖延，带来的影响可能是长远且不可逆转的。

2013年初，国家统计局局长马建堂表示，2012年，中国15岁-59岁劳动年龄人口为9.37亿人，比上年减少345万人，占总人口比重的69.2%，比上年末下降0.6个百分点。这是劳动年龄人口在相当长时期里第一次出现了绝对下降，“需要引起高度重视”。

劳动年龄人口从相对比重下降到绝对数量下降，势必会造成劳动力结构性短缺问题的加剧。在人力资本质量相同的情况下，社会人力资本存量将会降低，劳动生产率也将相对降低，并通过影响社会消费和社会投资而严重影响总体经济发展。

劳动年龄人口，乃至少儿组人口数量下降，与计生政策实施息息相关。根据中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王广州的研究，如果保持现行生育政策不变，未来20年中国人口增长速度将继续减缓直至零增长。与之相对应，0岁-14岁少儿人口比例将从2010年的16.6%持续下降到2050年的11%左右；15岁-64岁劳动年龄人口比例将从2010年的74.53%持续下降到2050年的60%左右，这将导致人力资本后续供给乏力，劳动力来源受到严重制约。

一方面是劳动力绝对数量的下降，另一方面，老龄化进一步加剧。“六普”数据显示，老龄人口上升的速度快过预期。两种变化叠加，造成实际赡养负担加重。

清华大学公共管理学院教授杨燕绥认为，按照新数据，到2038年，统计赡养率很可能修正为1比2.6或者2.5，那么，对应的实际赡养率可能修正为1比0.8甚至0.7。中国进入老龄化高峰期的时间也会提前到2035年，甚至更早。

北京大学社会学系教授郭志刚做过测算，假设生育率下降对老龄化的影响是4%，死亡率下降的影响只有0.5%，“相差8倍之多，几乎没有可比性。所以，计生政策导致的生育率下滑，对老龄化影响巨大”。

除去对经济的影响，独生子女政策带来的社会问题也日益引起重视。根据王广州的研究，按照宽窄不同的口径推算，到2010年，中国由于实施计生政策累计出现的“失独”家庭在64.5万-100.3万户之间。这数百万父母丧子之后，从精神慰藉到养老支持，将全面陷入困境。国家计生委原巡视员、中国人口福利基金会原理事长苗霞公开表示，“我们如果不解决好（失独家庭）这个问题，就是对人民不负责任。”

多名人口学家呼吁，现行计生政策已日渐成为制约中国社会、经济和人口等发展的重要因素，已经到了必须改革的关口。“过去十年是徘徊观望的十年，政策几乎没有变化，新一届政府对此当有所作为。”一位不愿具名的国家人口计生委人士说。