我国政府信息资源再利用的实践现状及完善措施

刘莹

摘要：政府信息资源再利用是指政府以外的主体为其他目的而使用该信息。政府信息资源作为公共物品的一部分，是整个社会的资产，拥有着巨大的潜在的经济和社会价值。我国近年来，部分地区相继开始了政府信息资源再利用的尝试，但在实践过程中存在不少问题。本文在对我国政府信息资源再利用的整体现状进行简要介绍后，将重点分析在实践中存在的问题及其原因，并结合现实提出切实可行的建议，以期进一步推动我国政府信息资源再利用。

关键词：政府信息资源；再利用

在当前的信息社会里，信息资源作为一种生产要素，具有极其重要的作用，在经济社会中具有不可替代的地位。而政府是一个国家最重要、最庞大的信息资源的拥有者，一般情况下，政府掌握着社会上近八成的信息资源。政府信息资源再利用为更加充分、有效地使用大量的信息资源提供了一个重要的渠道和平台。在欧美国家政府信息资源再利用卓有成效的背景下，我国政府近年以来也开始了相关的实践。

一、我国政府信息资源再利用的总体概况

相比歐美部分国家，我国的政府信息资源再利用起步比较晚。虽然有西方国家成功的、先进的经验可供借鉴与参考，但是由于文化、技术、社会等多方面因素的共同作用，导致我国的政府信息资源再利用在实践过程中仍然存在不少问题。同时，由于各地各级政府逐步认识到政府信息资源的重要性，以及行政观念相较过去而言，有所转变等原因，使得我国政府信息资源再利用在起步比较晚的情况下，发展速度却比较迅速，部分地区已取得初步进展。

当前，“我国政府信息资源服务还停留在以推进政府信息资源公开与利用为目的的初级阶段， 政府本身对政府信息资源再利用工作缺乏足够的重视。”[1]换言之，我国政府信息资源再利用还处在起步阶段，亟待进一步发展。同时，还应该认识到，正是因为我国在政府信息资源再利用方面的基础十分薄弱，所以，在此领域有极大的发展潜力与利用空间。

二、我国政府信息资源再利用实践中存在的问题

（一）能获取的可供再利用的政府信息资源十分有限

虽然我国政府掌握着社会上大部分的信息资源，但是由于固有行政体制的原因及现有政府信息资源再利用机制的不健全，导致当前政府之外的主体所能够获取得到的信息资源仍然是极其有限的。

我国的政府信息资源再利用是伴随着电子政务的建设而发展的，虽然各地各级政府已初步建立起一套覆盖全国的政府信息系统，但是这个庞大的系统却是由“各部门分头建设的，标准不统一，政府信息资源无法有效共享”[2]。与此同时，不同部门、不同单位出于自身利益考虑，各自为政，以自身为中心，围绕着自己的服务方向和工作任务进行信息资源建设，使得政府信息资源建设不够系统、支离破碎，这也就进一步加大了信息共享的难度。

（二）政府信息资源再利用的领域比较狭窄

与欧美国家政府信息资源再利用几乎可以涉及到社会经济生活的各个方面不同，我国当前政府信息资源再利用的领域十分狭窄，主要集中在气象、交通、地理信息等领域，除此之外，另有少量的信息用于学术研究、科研创造等。

政府信息资源再利用的领域比较狭窄，与有限的可供再利用的信息资源有着直接的密不可分的关联。相比而言，关于气象、交通之类的信息资源，政府之外的主体比较容易获取，从而这为有效地进行信息资源再利用提供了可能性。而其他方面的信息资源较难获取，政府之外的主体如打算进行开发与再利用也只能是“巧妇难为无米之炊”。

（三）政府信息资源再利用存在安全隐患

政府信息资源不仅是重要的国家资产，而且是需要精心管理的重要资产。保障政府信息安全是政府信息资源再利用的一个重要的前提条件，切不可为了追求信息资源的再利用而忽视安全问题。

当前，在我国政府信息资源再利用的实践过程中，由于相关机制的不健全，使得不同地区、不同部门在实际操作过程中信息资源再利用的标准不一致、具体操作不规范普遍存在。“如有的企业从政府部门的下属单位或关联企业购买数据，需要支付一定的费用；有的企业与政府部门进行项目合作，于项目结束后使用在合作过程中所获得的数据，在这种情况下， 就存在着政府信息资源泄露的安全隐患”[3]。

（四）政府信息资源再利用在实践中的方式不统一

由于，我国政府信息资源再利用的实践起步比较晚，同时再利用机制也有待进一步完善，导致各地在实践过程中，大多是在进行尝试与探索，其运行或操作的方式不尽相同，目前还未形成统一的标准。

分析不同的操作方式之后，大体可以归纳出以下三种运行机制：一是政府部门在信息资源再利用过程中起主导作用，是主要的参与者，兼顾运用某些政策引导除政府以外的主体参与到再利用过程之中。二是以企业为主导，企业免费或者以较低的价格从政府手中获得信息资源，对信息资源进行再利用，服务于公众，并获取一定的经济收益。三是非营利组织作为主要的参与者进行政府信息资源的再利用，开发利用部分政府信息资源。

（五）公众的参与度有待增强

受固有观念的影响，在通常情况下，我国政府部门的信息传达机制一般是从上到下的，公众更习惯、更倾向于作为政府信息资源的被动接收者，而不是主动的索要者。大部分公众对于掌握在政府手中的信息资源不太敢或者说不太愿意主动开口向相关的政府部门“要”信息、“要”资源。另一方面，由于政府信息资源再利用在我国是一个近些年才起步的新兴事物，其运行的结果如何、其运行机制的实施效果到底是怎样的、企业或个人能否在参与再利用的过程中获益目前还有一定的不确定性。这就使得部分对参与政府信息资源再利用有一定兴趣的企业或个人，目前对此仍抱以观望态度，等待在一定时期之后再决定是否参与到政府信息资源再利用过程中。

上述原因，共同导致了当前在我国政府信息资源再利用过程中，公众的参与度比较低，需要进一步提高其参与热情与参与积极性。

三、我国政府信息资源再利用实践中现存问题的原因分析

（一）政府信息资源再利用机制不健全

当前，我国在政府信息资源再利用方面还没有一套完整的、成文的规定，在再利用机制建设方面也存在着欠缺，暂未形成在全国范围内适用的统一的标准。这在客观上使得各地各级政府在实践过程中存在着很大的差异性，更重要的是，导致政府在进行信息资源再利用过程中的相关行为得不到有效监督。

由于前文某些问题的存在，迫切地要求我国政府在国家层面出台有关政府信息资源再利用的规章制度，建立健全再利用机制，尽早建立起在全国范围内普遍适用的统一标准的操作规范。

（二）政府信息公开有待加强

政府之外的主体能够真正有效地进行政府信息资源再利用的一个重要的前提条件就是有大量的政府信息资源是可以获取的。实现此前提条件的一个重要的途径即为加快推进政府信息公开。信息的公开，将为信息的获取提供便利。

目前，我国现有的政府信息公开的法律法规不甚完善，甚至有点滞后于现实社会发展的需要。我国的政府信息资源，大部分是由政府机关内部产生的，由于缺乏信息公开的法律依据，其中“大量信息内容只能在某个特定的信息系统或有限的范围内进行传递”[4]。至于政府之外的主体，通常比较难接触到这部分信息。即便是政府主动公开出来的那部分信息，相比政府掌握的信息资源总量而言，仍十分有限。所以政府信息公开的力度需加大，信息量及信息公开范围都应该扩展。

（三）政府角色定位不清晰

政府，作为庞大的信息资源的拥有者，是政府信息资源再利用过程中不可或缺的一部分。但是当前，由于政府自身在此过程中的角色定位不清晰，致使政府在信息资源再利用过程中的积极性不太高。同时，由于角色定位的模糊现状，使得政府也无法明确自身在信息资源再利用过程中所应承担何种责任，履行何种职责。作为信息资源再利用的重要的参与者，作为与信息资源再利用有关的政策的制定者，作为信息资源的供给方，政府需要在此过程中摆正自己的位置，扮演好自身应当扮演的角色。

（四）政府行政观念有待转变

受传统行政观念的影响，我国政府不擅长与政府以外的主体进行合作。而政府信息资源再利用很大程度上依赖于政府与其他主体良好的互动及合作，这在客观上要求政府转变其行政观念。

同时，我国政府存在着一种防御戒备心理，害怕进行信息公开，担心公众在知晓政府信息之后对政府自身产生不利的或者消极的影响。政府在信息公开的过程中蹑手蹑脚、瞻前顾后，主要也是受到传统的行政观念的束缚。

我国政府服务意识的欠缺是另一重要的原因。政府信息资源作为公共物品，理应被公众所使用。但由于政府服务意识不强、服务理念还未深入人心，部分政府未意识到这一点，因此对政府信息资源再利用参与积极性不高，关注度也不够。

四、对策建议

（一）完善政府信息资源再利用法律法规，建立健全再利用机制

当前，我国在全国范围内，还未形成一部系统的有关政府信息资源再利用的法律法规，只在部分省市零星可见一些与此相关的地方性规定，如：《北京市关于加强政务信息资源管理的若干意见》、《浙江省宁波市人民政府关于加强信息资源开发利用工作的实施意见》等。法律法规作为一种重要的工具和手段，在推动政府信息资源再利用方面起着不可替代的作用，为了更好地深化政府信息资源再利用进程，尽快出台一部全面、完善的有关政府信息资源再利用的法律法规将成为当务之急。

再利用机制的健全与否，也直接关系到政府信息资源再利用的方方面面，哪些信息可以进行再利用，有哪些可行的再利用方式，是否收费，收费标准是怎样的，再利用主体需要承担的责任，诸如此类问题都得被作为再利用需要考虑的因素，在政府信息资源再利用机制中予以明确的规定。完善的再利用机制，既可以明确政府及政府以外的参与主体在信息资源再利用过程中各自的责任，同时，有利于对政府的有关行为进行监督，使政府信息资源再利用走上规范化的道路。

（二）借鉴国外成功经验，取长补短

在世界范围内，欧美国家进行政府信息资源再利用起步早、发展迅速、成效显著，已成为世界上其他国家及地区进行政府信息资源再利用实践的学习和效仿对象。我国在政府信息资源再利用方面还处在初步阶段，学习借鉴国外在此领域的成功经验，将对我国的信息资源再利用产生积极的影响。

美国相比其他欧美国家，在政府信息资源再利用方面，十分显著的一个特点是美国有一套健全的有效的监督保障体制。“美国政府信息再利用的管理体系由国会、司法组织和社会团体组成”[5]，三部分各司其职，互不干涉，共同致力于打造一个有效的管理模式，参与到政府信息资源再利用过程中的各类主体的行为都受到了严格的监督，各方的利益也得到了有效的保护。与美国略有不同的是，“欧盟采取的是更为积极主动的政府信息资源再利用的推进策略”[6]。欧盟在政府信息资源再利用过程中的侧重点主要是建立一套系统的政府信息公开政策，以及制定在欧盟范围内比较完善的政府信息资源再利用机制。澳大利亚在此方面，相比欧美国家，又独树一帜，它主要是采用了各种不同类型的许可证制度。其特色是“在承认政府信息资源版权的前提下，为不同类型的政府信息资源提供了不同权利和义务的许可使用方式”[7]。这种采用不同类型的许可证方式的好处是扩大了再利用的参与的主体，使得不同类型的主体可以选择自己喜欢的和适合自己的方式参与到政府信息资源再利用的实践中。

不论是建立健全监督保障体制，还是完善政府信息资源再利用机制，抑或是扩大再利用的参与主体、方便再利用的方式，都是当前我国在政府信息资源再利用过程中需要进一步完善的。有选择性地借鉴国外的成功经验，可以加快我国政府信息资源再利用的进程。

（三）明确政府职能定位，认清政府自身责任

政府角色定位不清晰是导致我国政府信息资源再利用实践中存在不少问题的一个重要原因，为了促进政府信息资源再利用进一步发展，明确政府职能定位显得尤为重要且必要。目前，在政府信息资源再利用过程中，政府需要从以下两个大的方面着手：

1.政府要实现从信息的控制者、所有者向信息的提供者的角色转换。政府部门掌握着整个社会中的绝大部分的信息资源，但是只使用其中占比极小的一部分，大量的信息被“束之高阁”，造成了严重的资源闲置不用的状况。而政府信息资源再利用从根本上要求政府需要向自身以外的主体积极提供那些可以用来进行再利用的信息资源，要求政府成为真正意义上的信息提供者。

2.政府作为政策制定和执行的主体，需要积极出台相关政策来扩大民众在信息资源再利用过程中的参与度，提高民众的参与积极性。政府信息资源再利用过程中一个不可或缺的重要组成部分即为除政府之外的主体，包括企事业单位、NGO、公民个人等多方面。现阶段，政府信息资源再利用过程中的一个显著问题就是公众的参与还比较欠缺，大部分公众对政府信息资源再利用知之甚少，从侧面反映出政府在此领域的宣传还不到位；另有一部分人暂时持观望态度，则表明当下政府的政策支持力度还不够。从长远角度来看，鼓励公众积极参与到政府信息资源再利用的实践中对逐步完善信息资源再利用将大有裨益。

（四）转变政府行政观念，建设服务型政府

传统的行政观念中的某些不良的部分仍残留在当前的政府部门之中，政府信息资源再利用对转变政府行政观念、建立服务型政府提出了迫切的要求。政府部门需要努力克服自身对其他主体的敌对、防御心态，要认识到主动、积极地进行政府信息资源再利用对其自身、对其他主体都是有益的，对整个社会的良性发展也是有益的。

首先，政府部门需认识到，政府信息资源属于广义的公共物品的范畴，政府有必要向需要这种公共物品的主体提供服务。其次，当政府之外的主体在获取信息资源之后，对其进行更充分、有效的加工与再利用，并将再利用产生的成果提供给社会公众使用，这其实是一个信息资源的增值过程，将有利于促进经济的发展，可以为社会创造更多的财富，并在一定程度上使公众的生活更加便利。同时，政府在提供信息资源的时候，通过收取少量的费用，可以适当抵消自身的信息资源采集成本；如果，此资金还有盈余，则可以运用盈余资金向社会提供更多的其他种类的公共物品，如：教育、医疗等等。

（五）试点先行，稳步推进

目前，我国有部分地区已经在近些年进行了政府信息资源再利用的实践，但是其实践方式、路线等各方面各具特色，都还只是停留在大胆尝试阶段，未来的实践方向与具体举措也还未知。更重要的是，政府信息资源再利用在我国还是一个新兴的发展历史比较短的事物，想要在短时间内，实现政府信息资源再利用在全国范围的铺开，是不太现实的并且很可能会产生种种问题，不可急功近利，盲目追求速度与效率。

在此背景之下，或许可以采取试点的办法，把已经进行了政府信息资源再利用实践的地区纳入其中，同时鼓励部分条件比较成熟的地区加入到政府信息资源再利用的实践队伍之中。通过试点，总结经验与教训，为全面、稳妥地推进政府信息资源再利用在全国范围内的实施创造有利的条件，这样可以在一定程度上减少甚至避免许多不必要的问题的产生；而且试点过程中产生的成功经验，相比国外的经验而言，更贴近我国的现实状况，所以更加适用、更具有指导意义。

五、结语

我国政府信息资源再利用起步比较晚，由于客观的和历史的原因，在实践过程中不可避免的存在某些问题。认清并正确看待这些问题，在仔细分析产生这些问题的原因之后，结合我国社会实际情况，采取合理可行的解决措施，可以在一定程度上推动我国政府信息资源再利用进程。

参考文献：

[1]陈能华，王晓敏. 政府参与下的我国政府信息资源再利用机制探讨[J]. 图书与情报 ，2012（1）.

[2]丁光勋. 电子政务环境下政府信息资源再利用的尴尬及其对策[J]. 图书情报知识， 2007（4）.

[3]邵熠星，王薇. 政府信息资源再利用比较研究[J]. 图书情报工作，2010（8）.

[4]丁光勋. 电子政务环境下政府信息资源再利用的尴尬及其对策[J]. 图书情报知识， 2007（4）.

[5]周斌. 美国政府信息资源再利用：立法、实践与思考[J] . 档案与建设，2011（9）.

[6]谭必勇. 政府信息资源再利用问题初探[J]. 档案学研究，2007（4）.

[7]白献阳，安小米. 国外政府信息资源再利用许可使用模式研究[J]. 情报资料工作，2013（1）.

（作者简介：刘 莹（1991.11-），女，汉族，湖北武汉人，武汉大学政治与公共管理学院2010级行政管理专业本科生，研究方向：行政管理。）