京津：从“相近相竞”到“合作双赢”

何芬

京津应时之需签署《北京市天津市关于加强经济与社会发展合作协议》。具体实效还需时间检验。但这是好开端，有助于建立京津新型相邻大城市关系，带动“首都经济圈”及京津冀地区协调发展

北京和天津，两个相距仅130公里的直辖市，相互的关系既亲密又微妙，在竞争与合作、防备与互助博弈中一路行来，各有斩获，也面临“二虎相争”带来的问题。当长三角、珠三角在区域发展规划统筹指导下迈向新一轮跨越发展时，京津冀区域却迟难达成统一行动纲领。被寄厚望的“首都经济圈”，从正式提出至今已两年有余，实质性动作还在酝酿中。现实发展对京津深化合作的要求日益迫切。京津应时之需签署《北京市天津市关于加强经济与社会发展合作协议》。具体实效还需时间检验。但这是好开端，有助于建立京津新型相邻大城市关系，带动“首都经济圈”及京津冀地区协调发展。

一、京津竞合关系的演变及对区域发展的影响

北京与天津竞争合作，有其历史渊源。天津，意即“天子渡口”，从建立之初就是拱卫京畿的要地和门户。1860年天津被辟为通商口岸，在铁路、电报等近现代工业发展方面开全国先河 ，并发展为仅次于上海的第二大工商业城市，地位一直保持到新中国成立。北京过去长期是纯消费性城市，工业基础薄弱，生产水平相对低下。统计资料显示，1949年，天津的GDP是北京的2.5倍。彼时两城市功能定位很明晰，相互间是合作关系，北京是政治中心，天津是北方最大的工商业城市、北京的出海口和东大门。

建国后到改革开放前，北京实行“变消费性城市为生产性城市”的建设方针，天津却因各种原因经济地位下降，二者经济地位发生转换。北京1953版、1957版城市总体规划中都强调“工业基地”的定位，相继投巨资建立燕山石化、石景山钢铁厂、东方红炼油厂等一系列大项目和大型工业区，成为重工业城市，1979年北京工业产值占全市GDP的64%，重工业占工业的64%，仅次于辽宁居全国第二。此时，天津的经济地位却相对下降。上世纪50年代，我国一度实行“限制沿海、支援内地”政策，天津作为沿海城市，不再做新发展。苏联援华的156项目中天津仅有的国营第一一五厂也迁至陕西。其后，1958年2月-1967年1月9年间，天津市划归河北省，期间几无投资，还迁出数百个工厂。两城市经济发展“一快一缓”，天津从经济规模远超北京到与北京旗鼓相当，再被北京赶超。1978年，北京实现GDP为1257亿元，天津为1133亿元，天津经济规模相当于北京的90%。

改革开放后，北京与天津城市性质几经变迁，北京工业发展受限，谋求经济转型，天津则如愿确立“北方经济中心”定位。随北京城区人口资源环境压力越来越大，中央三次批示要求北京不再发展重工业。1983年版北京城市总体规划中，不再有“经济中心”或“现代化工业基地”的提法。原本位于北京城区的工业企业大量外迁 。天津则乘改革东风成为14个沿海开放城市之一，建立全国首批经济技术开发区之一的泰达开发区，奠定滨海新区发展雏形。北京舍弃“经济中心”的定位，天津则转为“我国北方重要的经济中心”，再上升为“北方经济中心”，经济地位不断回升。改革开放至今35年间，北京有12年GDP增速超天津，其余23年GDP增速均低于天津。特别是滨海新区上升为国家级新区后，天津发展势头迅猛，2008年以来每年经济增速都超出北京6个百分点以上，经济规模相当于北京的比例从最低时的不到一半回升到70%以上，并在2011年实现人均GDP超过北京。

城市性质与发展定位差异化并未阻止京津在经济发展领域的竞争，两城对产业项目、高端资源争夺日趋激烈。上世纪90年代，京津两城产业（主要是重工业）同构现象较突出，资源争夺苗头初现。据说当时国家计委拟在京津地区兴建一30万吨乙烯生产基地，京津两市互不相让，最终各建一15万吨项目，结果因规模小都未实现效益。故事源头已不可考，但京津间竞争和矛盾可见一斑。北京甚至另寻出海口，1993年始与唐山联建京唐港。该项目投入巨大却收效甚微，因北京到京唐港距离是到天津港距离的两倍，加之京唐港航线少等原因，目前北京经海运进出口货物仍90%以上经天津港运输。新世纪以来，京津围绕首都第二机场、北方产权交易中心、全国第三家证券交易所等大项目开展了激烈竞争，其结果虽非两败俱伤，但对理顺两城关系、推动京津冀区域整体发展并无裨益。

二、京津具有加强分工合作的迫切需求与良好基础

近来，关于京津加强合作的呼声日高并形成高度共识，京津必须放下“心防”与“成见”，加强分工合作，谋求双赢发展，像日本的东京与横滨、荷兰的阿姆斯特丹与海牙一样。

加强京津合作是推动两城可持续发展、实现各自发展定位的客观需要。北京建设世界城市，天津建设北方经济中心，都面临许多困难和制约。如两城共同面对的日益严重的资源环境瓶颈、城市发展空间约束、民营经济发展不活跃等困扰及北京的交通拥堵、天津服务业发展等问题，不可能孤立地在本市行政区范围内解决，而要与周边地区功能互补和良性互动，在生态建设、人口布局、基础设施建设、产业协作等方面发挥各自比较优势，合力发展。

加强京津合作是建设首都经济圈、打造有全球影响力城市群的必然要求。要实施首都经济圈战略，推动京津冀区域统筹协调发展，必须先理顺京津两个特大型城市间关系，降低乃至消除竞争内耗，并协调河北省，实现围绕核心城市区域分工合作和功能资源的全域合理配置，共同推动区域一体化进程。

实践中，政府、社会各界对推进京津合作做了诸多探索，也取得积极成效。2004年国家发改委召集京津冀三省市发改部门召开“京津冀区域经济发展战略研讨会”，达成“廊坊共识”，被认为是京津冀合作进入实质化的重要标志。其后，京津与周边省市相关部门相继达成一系列重要框架协议，如2005年签署《京津冀人才开发一体化合作协议书》、2007年签订《京、津、冀旅游合作协议》、2008年签署《北京市天津市河北省发改委建立“促进京津冀都市圈发展协调沟通机制”的意见》等，在相关领域为深化合作奠定良好基础。

市场化条件下的产业合作是京津合作卓有成效的领域。北京和天津依托各自资源优势，通过技术成果交易等多种方式开展产业合作。2011年，天津开发区与中关村协会联席会签署战略合作协议，协定在天津开发区共建中关村高科技企业滨海转移发展基地，承接北京高科技产业转移，目前已吸引120余家中关村优质科技企业落户。另据天津市政府驻京办事处相关数据，2012年北京企业在津投资项目1039个，到位资金901亿元，同比增长41%，占全市引进内资总额的35%，呈上升趋势。

既有合作，无论是政府引导推动的，还是企业层面自发促成的，都是过去京津二市竞大于合的环境下的有益突破，其形成的相关合作框架、合作机制、合作模式等，为京津进一步明确分工、深化合作奠定良好基础。

三、京津迈进深化合作、带动区域一体化的新阶段

作为深化合作的重要举措，京津二市2013年上半年签署了《北京市天津市关于加强经济与社会发展合作协议》（简称“《协议》”），从规划、交通、物流、产业等十方面，推出一揽子合作计划，明确今后五年合作重点。

《协议》体现了区域一体化过程中重视区域规划指引与基础设施先行的普遍规律。当前我国大多数省市都有国家战略层面区域发展规划覆盖，京津冀区域却为空白，尽快推出首都经济圈发展规划必要而务实。《协议》提出双方共同配合国家发改委做好首都经济圈发展规划编制，共同争取国家出台推进京津冀区域发展的规划和政策。“完善交通基础设施体系”是《协议》中重要一笔。《协议》提出更多快速通道建设计划或设想，包括构筑北京直通东疆保税港区快速通道、京津三通道（京台高速）、北京与天津港南部港区快速运输通道、争取天津滨海国际机场与北京新机场实现连通等。运输通道建设进一步加强京津两地重点区域交通联系，促进两市物流、客流便捷化，对带动沿线经济发展作用重要。

《协议》突出集成与发挥京津两地比较优势，谋求互利共赢发展。如在“开展产业转移和对接合作”方面，提出发挥京津科技研发、产业、土地等互补优势，共同打造京津科技新干线、天津滨海-中关村科技园、京津合作示范区（宁河）、京津产业新城（武清）等。再如在“深化陆海空航运物流合作”方面，提出将天津港打造成北京便捷出海通道，天津市支持北京朝阳口岸外移至通州马驹桥物流基地，支持北京平谷国际陆港实施海关卡口联网工程。这些安排体现两个突出特点：一是立足双方共同需求，既能解决各自发展面临的困难，又助于区域整体竞争力升级；二是通过实质性共建，降低企业自发寻求跨区域合作的较高搜寻成本、谈判成本和运营成本，发挥政府的资源配置能力和服务能力。《协议》最终是否能够落实，关键在能否构建合理的利益分配机制和高效组织运营机制，进一步明确共建主体及各自权责利，使参与方都能获益。

《协议》围绕京津共同面对的突出问题，加强关键领域协调与合作。一是改善京津地区环境质量。京津两市都深受环境污染之苦。大气污染治理和流域水污染治理需跨区域联防联控才收实效。《协议》提出，建立基于水质目标改善的管理制度和生态保护、生态建设合作机制，进一步改善京津地区水环境；加强京津PM2.5污染治理合作，促进京津地区空气质量持续改善。二是加快金融一体化进程。北京是我国的金融管理中心，努力建设“具有国际影响力的金融中心城市”。天津建设全国金融改革创新基地，两地对金融资源的争取从未放松。此次《协议》提出双方支持两地大宗商品及要素市场跨区域发展，在北京市大兴区、天津市武清区等京津交汇处探索建立金融一体化综合改革试验区，开展金融监管合作、金融创新联合化和金融活动同城化。该举措将切实增强两市金融实力，为提升京津冀区域全球影响力与国际竞争力创造有利条件。

根据《协议》，京津还将合作打造教育和科技研发高地，共同建设一批世界前沿研究中心、国际联合研究基地、技术创新平台等高端研发机构；加强人才共享互通合作，制订便于两地人才相互流动的政策措施，促进人才交流；加强北京历史文化和天津海滨休闲文化融合，推进文化旅游会展融合发展。《协议》提出，建立长效合作工作机制和两市领导高层协商机制，组织两市相关部门对口衔接，具体推动各项合作实施。

《协议》实施时间虽不长，其力促京津合作的效果已初现。天津市有关委局已与科技部、工信部、文化部、教育部、国土资源部、新闻出版总署等28个部委签订42个部市战略合作协议，与中科院等科研院所签订了59个院市战略合作协议。