政府主导时期英国公民教育发展的特点及启示

宁莹莹

摘 要：政府主导下的英国公民教育呈现出这样的特点：在管理主体上，由民间团体转为中央政府；在课程体系上，由零散到逐渐完善；在教育方式上，情境教育与参与教育相结合；重视社会资本对公民教育的促进作用。但是，英国的公民教育也出现了一些问题，主要表现为：“价值无涉”难以真正实现；部门政策不够协调一致；同质公民教育与现实排斥相悖。英国经验为我国的公民教育提供了很好的借鉴：吸收英国充分尊重个体主体性的优点；创造有利于公民教育发展的民主环境；协调统一性与多样性的关系；注重公民教育的实践性。

关键词：政府主导；公民教育；英国

中图分类号：G41 文献编码：A 文章编号：2095-1183（2013）07-0011-05

公民教育在英国有着悠久的历史和深厚的基础，但受自由主义思想影响，始终缺乏中央政府统一、专业的指导，处于一种随意状态，其重要性并未在学校教育体系中体现出来。直到20世纪80年代，政府才逐渐意识到在学校推行统一公民教育的重要性，开始在政策层面关注公民教育，公民教育逐渐步入国家化的轨道。对英国公民教育的发展过程进行梳理，学习其优秀的经验，对我国有很大的借鉴意义；同时，总结英国公民教育实施过程中的不足，可使我国公民教育少走弯路。

一、政府主导下英国公民教育的特点

（一）管理主体：由民间团体到中央政府

英国公民教育的发展历程大致可分为萌芽、个人发起、民间团体倡导和政府主导几个阶段。20世纪80年代以前，公民教育大都是由个人发起或在民间团体和非政府组织的倡导下进行。这些非官方组织从理论和资金上对公民教育进行支持，推动着英国公民教育的发展。但学校内公民教育缺乏统一的课程指导和专业的教师培训，公民教育没有得到应有的重视。1944年颁布的《巴特勒法案》把课程实施权下放给学校，公民教育实施与否完全由学校决定，公民教育学科发展更加举步维艰。

20世纪80年代，为了提升教育质量，提高英国国民素质和国际竞争力，政府开始加强对教育的管理，于1988年统一了国家课程。公民教育的重要地位也日益凸显，受到了政府的重视，逐渐走进国家议程。1998年由政府主导发布的《科瑞克报告》把公民教育提升到了前所未有的重要地位。《科瑞克报告》详细阐述了公民教育的重要性与必要性，提出了实施公民教育国家课程的构想，并从课程目标、内容、实施方法等方面给出了具体的建议。2002年，以《科瑞克报告》中所建构的公民教育课程体系为蓝本，英国公民教育法定课程开始在中学实施。此后，公民教育继续受到政府领导者和研究者的关注，不少官方组织也展开了对公民教育的跟踪研究。这些官方的大规模研究报告连同其他一些非政府组织进行的小规模调查研究，为了解英国学校公民教育的实施状况提供了全面而清晰的材料。以这些研究结果为依据，英国政府总结公民教育实践中的不足，不断改进与变革，促进公民教育体系更加完善，更富有成效地开展。总体来说，20世纪80年代之后，英国政府在宏观的政策调控、中观的社会规划以及微观的学校课程建设三个方面对公民教育进行引导，同时在实践过程中不断反思与变革，推动公民教育进入到新的发展阶段。

（二）课程体系：由零散到逐渐完善

公民教育的有效实施必然要求构建完善和一贯的课程体系。英国政府充分认识到了这点，2000年的国家课程规定，公民教育为国家法定学科，并要求于2002年正式在中学实施。自此，英国公民教育在实践过程中，不断完善教育目标、内容以及评价体系，推动了公民教育的进一步发展。

首先，给予公民教育独立学科地位。公民教育作为国家法定学科在学校正式实施，使得公民教育的重要性进一步提升。同时，公民教育作为独立学科在学校实施后，无论是政府还是学校，都对课程框架、目标以及内容体系进行了探索与研究，这就为公民教育的实施提供了依据，推动了公民教育的有效开展。

其次，确定以民主与正义、权利与责任、身份与多样性为核心的课程内容体系。2007年公民教育课程改革后，在原有社会与道德责任、社区参与、政治素养三项核心内容基础上增加了第四项内容：身份与多样性教育。第一，民主与正义。民主和正义概念包括：作为民主一部分的自由；作为正义一部分的公平和法律原则；权力、权威以及责任。第二，权利与责任。通过权责教育，旨在让学生：探索自身应当承担的权利和责任，以及这些权利和责任如何影响个体和共同体；认识到个体、组织和政府有责任平衡、支持和保护权利；探寻解决权利竞争和冲突的方法。第三，身份与多样性。身份与多样性教育旨在引导学生了解多元社会中自己所拥有的多重身份以及社会变化与发展如何影响这些身份，使学生了解不断涌入英国社会的移民如何影响共同体的建构及统一身份认同的形成。

再次，多学科渗透公民教育。除了通过独立公民学科进行公民教育，英国还注重通过历史、地理、英语以及PSHE等与公民教育有着密切联系的人文社会学科渗透公民教育。这些人文学科包含着丰富的公民教育内容，充分挖掘其中丰富的素材，有助于形成合力，对专门的公民教育课程起着辅助和补充作用。2007年的课程改革尤其强调通过历史课培养学生的国家认同感、全球意识和世界视野。

（三）教育方式：情境教育与参与教育结合

英国公民教育是通过情境教育和参与教育相结合来培养具有公共意识和参与能力的公民的。首先，积极为学生公民学习创造民主的环境，在情境中熏陶学生。如2004年，英国教育与技能部就发布了名为《一起工作：给年轻人发言权》的文件，就如何创造尊重学生观点和兴趣的氛围，如何鼓励学生参与决策提供了指导意见。学校在政府文件的指导下，重视学校风貌的建设，为学生创造民主公民学习的环境，潜移默化地影响学生。

其次，注重在实践中培养学生的社会和道德责任，发展其政治素养和参与能力。课堂上，老师会引导学生对有争议的问题进行讨论，表达自己的观点，从而发展其民主协商、共同合作以及批判性思维能力。学校通过班会、学生会等为学生提供发表自己观点和看法、参与学校事务的民主实践机会。同时，学校与社区合作，鼓励学生加入志愿团体，为学生提供与他人合作、交流、积极为社区作贡献的机会。公民教育国家课程还明确规定，把社区参与和志愿服务纳入评价体系。此外，学校还组织年轻人走进社会，参观政府机构，参与民主选举、辩论，使学生了解民主运行的过程，为其成人生活作准备。

（四）重视社会资本对公民教育的促进作用

充分调动社会物质资源和文化资源，不仅能够促进公民积极参与政治和社会和生活，更能够减少冲突，增加社会凝聚力，从而推动民主社会建设。工党上台后针对英国社会出现的道德滑坡、政治冷漠、犯罪率居高不下等一系列社会问题，十分重视通过公民教育来提升社会资本的地位。

《科瑞克报告》把社会资本与公民教育相结合，把它作为推动公民教育发展的重要因素。公民教育通过培养学生的社会和道德责任、社区参与能力与政治素养，不断提升其社会资本，增进了人们的社会参与；社会资本的提升进一步巩固了公民教育的成效，为公民教育实施创造了一个适宜的社会环境。2007年的课程改革在原有公民教育内容中增加了身份与多样性内容，规定学校必须承担起促进社区凝聚力的责任，进一步凸显了公民教育对于提升社会资本的重要作用。

二、英国公民教育中的问题

（一）“价值无涉”（value-free）是否可能

英国公民教育的一个显著特点就是强化政治功能，重视培养学生的国家意识和国家认同感；同时注重平衡公民权利与责任之间的关系，培养能够参与政治生活的积极公民。《科瑞克报告》和2007年课程改革报告中都建议学校重视有争议问题的教学，引导学生在对政治和社会热点问题进行思考、探讨、辩论的过程中发展自身的政治素养。为了确保教师能够以客观的态度引导学生，避免强加给学生道德信仰和价值，英国公民教育要求教师在课堂教学中采取价值中立的态度。不少学者针对这一问题提出了质疑。海沃德（Hayward）指出，这种方式并不可行，因为学校领导和教师的行为、学校和班级的风貌都是个人价值观的表达，教育过程中无法避免地存在着价值教育，无法确保这些潜在价值观不会影响学生，因此完全采取价值无涉的中立观点是不可能的。英国要求学校在进行有争议问题教学时应当避免政治和道德灌输，但公民教育教授给年轻人的政治知识必定代表了一定政党的观点，这就出现了矛盾。辛格（Singh）也明确指出：“无论是就其专业身份还是公民身份来说，教师都不能完全处于价值无涉的立场，因为他们的义务是朝向教育和道德价值”。[1]

实际上，为公民教育提供课程内容和实践活动的机构不可能完全中立。任何一门课程，尤其是公民课程，都试图宣传和教授学生某种价值观和信仰，因此不可能保持绝对中立。当学生谈及他人福利、有限的社会资源分配、个人和集体关系、政府权利与形式等一系列议题时，就在无形中被卷入进对价值问题的讨论中。形塑公民对公共事务看法的观点和信仰不仅从属于政治领域，本质上它们与公民的道德人格、道德义务以及良善生活相关联，这就与英国政府的政策产生了矛盾。

（二）部门政策如何协调一致

20世纪80年代后尤其是工党政府上台以来，英国公民教育在政府的主导下进展迅速。其中，教育与技能部、资格与课程局、课程标准办公室、国家教育研究基金会、课程评估局等政府部门都对公民教育的实施情况进行了研究和跟进，为公民教育的发展提供了指导意见和建议。但是，不同部门在文化、思想上可能存在很大的差异，因此如何确保各部门有关公民教育的政策和意见协调一致，是英国公民教育发展过程中面临的一个重要问题。公民基金会成员汤尼·布雷瑟林就表达了自己的担忧：“我们很欢迎这些部门关注公民教育，但问题是如何协调一致地把各方策略和成果结合起来。”[2]他建议整合各政府部门的工作。教育与技能部也强调要使各部门之间的政策相适应，在对时任首相发起的《尊重议程计划》（《Respect Agenda Plan》）进行研究的过程中，教育与技能部发现计划中所补充的公民教育目标与之前政府所发起的尊重计划中所提出的目标存在着冲突。

（三）同质公民教育与现实排斥的相悖

为了应对复杂社会构成带来的冲突和矛盾，英国政府重视通过多样性和统一价值观教育来增进不同民族和文化群体之间的相互理解，培养统一的价值观，促进更为和谐的英国社会生成。但这种理论上的同质观却与现实的不平等相悖，政府出台的有关公民教育报告中甚至暗含着对少数民族的排斥。

《科瑞克报告》虽然认识到了英国社会的复杂与多样，指出缺乏统一的价值观为国家认同带来了挑战。但其中只用寥寥数语提及多元文化的问题，而对社会存在的种族歧视问题、社会包容和歧视问题只字未提。报告甚至把多样性问题视作需要处理的难题（problem to be managed），而不是作为能够丰富社会资本和促进多元文化社会生成的元素。奥瑟勒（Osler）批评到：“《科瑞克报告》忽视了社会存在的冲突具有创造性，并不都是具有破坏性的。这种忽视在一定程度上反应了英国社会由来已久的种族主义，如把少数民族视为有缺陷的，在描绘这些族群时往往用高人一等的语言和封建的观念。”[3]此外，《科瑞克报告》把少数族群当作“不稳定的共同体”（suspect communities），把他们与白人群体区分开来，限定他们成为国家法定成员的权利。比如，报告说到，“对种族缺点实行更多元的策略要求对种族多样性保持敏感，发展能够尊重个体和个体所属社会群体的公民身份”。[4]这样，就容易让人们产生其他种族是有缺点的联想。同时，“对种族多样性保持敏感”之类话语有把其他种族他者化的倾向。此类话语在《科瑞克报告》中大量存在，如“多数人必须尊重、理解并容忍少数群体……少数群体必须同多数人一样学习并尊重法律、准则和习俗”。[5]英国学者盖瑞特和帕珀（Garratt，Piper）批评这种高人一等的语气暗含着阶级性，可能导致人们理解成少数群体比主流白人群体更不守法。此外，不少学者质疑《科瑞克报告》反对认同特定群体身份的做法无视少数民族的文化和多样性，会大大削弱社会正义。报告把种族平等问题搁置一边，未能为教师如何处理普遍存在的种族主义问题提供明确指导，可能导致政治素养培养的成效大打折扣。

2007年发布的《课程检视：多样性与公民身份》报告，强调通过传授历史知识培养学生对国家的认同，这引起了一些学者的质疑。奥瑟勒指出，在学校传授的历史，更多的是白人的历史以及不列颠民族的主流观点，很少甚至不包括少数民族的历史。而英国的历史很大程度上是对其他民族的殖民侵略史，但课程检视报告中并没有提及种族主义的问题。

对这一时期影响英国公民教育发展的政府报告进行研究发现，英国公民教育虽然认识到了英国社会存在的阶级、种族和性别不平等问题，但在推行公民教育过程中，却仍然试图用白人的主流价值观同化少数族群和边缘族群，这就使得公民教育在实践中遭遇一系列矛盾，如一方面鼓励学生服从现有权威，另一方面又要求学生发展批判性思维和质疑能力；要求尊重多样性的同时，又要求多数“容忍”少数。

三、借鉴英国经验探索中国公民教育道路

尽管中国与英国在政治体制和文化传统方面有着很大差异，但两国都曾深受臣民思想影响，在公民教育内容、教育目标、教育体系建设等方面有着相互融通的可能性，因此，分析政府主导时期英国公民教育发展历程及现状，借鉴其优秀经验、总结实践中的不足，对我国公民教育的发展大有裨益。

（一）吸收英国充分尊重个体主体性的优点

中国社会受儒家文化传统影响较深。儒家文化传统历来倡导“修身、齐家、治国、平天下”，奉行“国而忘家，公而忘私”的思想，推崇为了国家和集体利益而牺牲个人利益，人生价值的实现取决于个体为国家作出的贡献。儒家文化这种提倡整体主义的传统影响了中国社会几千年，封建社会的伦理纲常也使得人的个性受压制。公民与公民教育观念都是民主政治的产物，封建君主专制体制下人们只是服从与附庸的对象，是“臣民”而非“公民”，更不用说有公民教育了。直到改革开放之后，随着我国经济建设的推进、民主制度的逐步建立和社会民主进一步发展，人们的主体意识和民主法治观念才逐渐觉醒。过于强调个体无私奉献、无条件服从集体利益的观念已经不能适应当下社会发展的需要。我国公民教育应当在吸收民族文化中优秀成分的同时，借鉴英国尊重个体主体性的特点，保障公民权利，培养公民自由、平等和法治观念。同时，在推行公民教育的过程中不断调适公民权利与义务之间的关系，达到二者之间的平衡，避免出现绝对自由主义倾向。

（二）创造有利于公民教育发展的民主环境

我国改革开放后市场经济体制逐渐发展、民主和法制建设日趋完善，公民教育外部环境也在不断改善，但公民教育的健全发展还有赖于创造更为良好的民主环境。民主社会环境的创建不仅需要政府的重视和支持，更需要整个社会资本的支撑。借鉴英国的经验，首先，政府应当进一步健全民主法律制度，依法治国、依法行政。国家法律制度能够巩固并发展现有的民主体制，因此应当确保法律制度真正落实到政治、经济和社会生活当中，确保民主制度在法律规范下有效运作。其次，鼓励并支持非政府组织和社会志愿团体，实现个体、社会与国家的良性互动，培育公民社会。再次，营造有利于公民教育发展的硬环境，如通过免费开放纪念馆、博物馆、展览馆等公共物质资源实施公民教育。

（三）协调统一性与多样性的关系

公民教育作为培养具有国家认同的公民和整合社会关系的重要途径，必须处理好统一性与多样性的关系。公民教育在发挥国家认同和社会整合功能时不可避免地带有一定程度的强制性，在实施过程中要掌握适度原则。不同的种族、宗教和文化群体都有各自所信奉的价值观、规范和信仰，应当尊重他们的文化、习俗和信仰。政府和学校在推行公民教育时，不能仅仅强调某一特定民族的历史和文化而忽略多元文化。因此，公民教育在传授共同社会核心价值观、培养国家认同时，应当尊重各民族、各文化群体的多样性。尊重多样性并不意味着销蚀统一的国家认同，而是把文化、信仰和种族多样性作为繁荣社会的契机，学生通过对多样性的了解，发展理性思维和判断的能力，进而为未来应对各种变化和挑战作准备。

（四）注重公民教育的实践性

个体之所以成为公民，不仅在于拥有主体意识，还在于拥有公共精神。个体与国家之间并不是单向的关系，而是一种国家保障个体权利的同时，个人积极承担对国家和他人义务的双向关系。公民教育为年轻人的未来生活作准备，所要培养的是具有公共精神和参与能力的公民。因此，公民教育应当重视引导学生把所学的公民知识运用到实践中去，在实践中增进知识，提升价值和能力。

我国公民教育长期以来以课本知识的传授为主，往往与现实生活相脱离，忽视学生社会实践能力的培养。国家政治民主建设有赖于高素质公民的参与，我国政治文明、民主法治建设的新时期尤其需要主动关心国家事务、有能力参与公共生活的公民。公民积极参与公共生活是社会民主健全的重要标准，个体正是在参与过程中构建自身共同体成员的身份。因此，公民知识不能脱离公民实践和社会生活，公民教育应当以培养学生行动能力为着力点，搭建公民实践的平台。

参考文献

[1]Singh，B.The teaching of controversial issues：the problems of the neutral chair approach[A].In Carrington，B.，&Troyna，B..Children and controversial issues：Strategies for the early and middle years [C].London：The Falmer Press，1988：99.

[2][4][5]Qualifications and Curriculum Authority（QCA）.Education for Citizenship and the Teaching of Democracy in Schools（the Crick Report）[R].London：QCA，1998：161，17-18.

[3]Osler，A.Citizenship Education and the Ajegbo Report：re-imagining a cosmopolitan nation[J].London Review of Education，2008（6）：9-23.

（作者单位：南京师范大学道德教育研究所

江苏南京 210097）

责任编辑 徐向阳