公共服务市场化背景下地方政府间的竞争与合作

杨爽

摘 要 为了维护本地区的利益，地方政府间关系通常呈现竞合的复杂态势。在公共服务市场化改革不断深入，区域经济不断发展的背景下，地方政府间关系也需要做出适当的调整，加强地方政府间在公共服务领域的合作，避免地方政府间的恶性竞争，通过构建地方政府间公共服务的网络化管理体系，协调各地区公共服务的供给，减少公共服务的地区性差异，争取早日实现我国公共服务均等化的目标。

关键词 公共服务 市场化 地方政府 竞争与合作

中图分类号：D669 文献标识码：A

一、公共服务市场化——历史发展的必然趋势

从国内外公共服务发展的历史状况来看，长期以来在公共服务领域，政府都处于垄断地位，政府作为公共服务唯一的提供者，缺乏竞争动力，导致了公共服务在某些领域出现了供给不足、供给失衡、质量和效率低下等一系列问题。 实践表明，单一主体提供公共服务的体制已经不能满足公众对于公共服务日益增长的需求。因此，把市场机制引入公共服务领域，打破政府在公共服务中的垄断，推进公共服务主体的多元化，提高公共服务的质量和效率，已经成为不可逆转的历史潮流。

（一）国外公共服务市场化的发展进程。

第二次世界大战后，福利服务是大多数发达资本主义国家的基本制度选择。例如英国，政府面向社会公众提供了全方位的服务，加大对公共服务的投入力度，并且向社会公众提供“均等化”的公共服务。但是这种公共服务政策和制度并不是建立在市场有效运作的基础上。因此，福利国家的不良后果逐步显现，表现为“市场效率”被严重削弱，而“国家效率”亦在走低。在公共服务的领域，“均等化”的公共服务政策使公共服务效率低下。政府作为单一的公共服务提供者，并不能满足公众复杂化、个性化、多样化的公共服务需求。政府部门垄断式的公共服务，导致政府行政效率低下，不能满足公众对公共服务日益增长的需求。“福利”政策式的公共服务，也使得政府在提供公共服务方面的财政支出不堪重负。由于“福利”政策带来的弊端，英国政府进行了“政府再造”运动，改革其公共服务供给体系。自此，从20世纪70年代末开始，世界各个国家先后开展了以公共服务市场化作为核心内容的政府改革运动。美国、加拿大、新西兰、澳大利亚等国家也纷纷进行政府改革，把市场机制引入到公共服务领域，虽然各国的国情不同，改革的进程、路径、策略不同，但是本质上都是要实现公共服务市场化，充分发挥市场在公共服务领域优化资源配置的作用。

（二）我国公共服务市场化的发展进程。

和一些西方国家相比，我国的公共服务市场化改革起步比较晚。虽然1978年我国开始实行改革开放政策，但是高度集权的政治经济体制仍牢牢控制着整个社会。当时的社会，市场机制发展不完善，公民社会发育不成熟，想要引入西方国家公共服务社会化的方法和技术很不现实。我国公共服务市场化改革的进行是建立在社会主义市场经济体制不断完善的基础上的，20世纪80年代中后期，伴随着我国政治经济体制的不断变革和完善，公共服务领域的供需矛盾日益凸显，把市场机制引入到公共服务领域的条件初步具备。同时由于西方国家公共服务市场化改革取得了初步成效，以及新公共管理理论的不断传入和对西方相关理论学习不断深化，都促使我国把公共服务市场化的理论运用到我国公共服务供给体制的改革中。 现阶段，随着我国公共服务市场化改革的不断深入，公共服务供给方式不断创新，公共服务领域的供需矛盾得到了缓解。但是，在我国公共服务市场化的进程中仍然存在许多问题，例如政府职责的缺失、国有资产流失、公平性的缺失、政府和私营企业的寻租、公共利益的忽视等。

二、地方政府在公共服务领域的竞争与合作

地方政府是我国政府体系的重要组成部分，承担着我国政府绝大部分的公共服务职能。地方政府间的竞争与合作自古以来就存在，由于利益的原因，地方政府间的竞争不可避免。 当代社会，在公共服务领域，在很多情况下仅仅依靠单一地方政府提供公共服务存在许多现实困难，因此地方政府间的联系比以往更为密切，合作将成为一种常态。本文所研究地方政府间的竞争和合作，是基于地方政府间的横向关系。

从经济学的角度上看，如果某种资源稀缺，而不同的主体对这种稀缺的资源有需求，那么在这些主体间便会出现竞争。竞争无处不在，我们要正确看待地方政府间竞争。地方政府之间的竞争有利于地方政府改善自身管理、加快产业结构调整、改进生产技术、提高公共服务质量等。现阶段，在我国公共服务领域，供需矛盾仍然比较突出，公共服务产品总量不足、公共服务供给结构不合理等问题依然存在。在公共服务市场化的背景下，各地公共服务失衡状况普遍存在，由于这些原因，地方政府在公共服务领域对公共产品和公共服务的竞争不可避免。

地方政府间的合作是地方政府间关系的常态，由于单个地方政府在人力、物力、财力方面的局限性，常常出现公共产品的供给量不足、公共服务投入少等问题，不能有效满足所辖地域内公众对于公共信息服务的需求，加强地方政府间的合作有利于减少公共服务的地区差异，推动我国公共服务均等化目标的实现。在地方政府提供公共服务过程中，经常会面临跨区域公共服务和公共物品供给不足以及公共服务管理的失灵等状况。解决这些问题的一个重要途径就是加强区域间地方政府的合作，共享信息、资源、技术等，应对在跨区域公共服务中出现的问题。在我国区域经济社会发展中的地方政府间合作关系是指那些不存在行政隶属关系的地方政府为了发挥区域性比较优势，实现资源间的互补或共享，降低公共产品或公共服务供给成本，克服跨区域环境保护问题，实现劳动力和商品跨区域流动，在彼此签署合作协议的基础上形成的享有区域合作过程中的权利和承担区域协作过程中的义务关系。区域经济社会的发展对地方政府的经济社会发展产生了重大的影响作用，在我国区域经济社会发展的过程中，地方政府间的合作日益增强，这种合作关系在公共服务供给领域的作用也十分显著。

三、公共服务市场化对地方政府间关系的影响

（一）对地方政府间竞争的影响。

公共服务市场化的改革目的提高公共服务的效益和效率，更好地满足公众对公共服务日益增长的需求。公共服务市场化过程中，地方政府不仅仅要重塑它与市场的关系，还要重塑地方政府之间的关系。地方政府在追逐自身利益最大化，更多获取公共服务资源的过程中，常常和其他地方政府发生恶性竞争，从长远来看，这对双方的发展都会产生不利影响。公共服务市场化的目标是改变政府在提供公共服务过程中出现的效率低下的状况，但是单单依靠公共服务市场化并不能解决公共服务中存在的问题，公共服务市场化过程中还会滋生许多别的问题。要想发挥市场机制在资源优化配置中的优势，关键是要打破公共服务供给中的垄断，引入多元竞争机制，竞争是提高公共服务供给效率的关键因素。可见，地方政府间、地方政府和企业等的良性竞争有利于我国公共服务体系的完善。值得注意的是，为了竞争的健康发展，地方政府要建立相关的制度框架，保障地方政府间以及私营企业，第三部门、社会公众在公共服务领域的良性竞争。

（二）对地方政府间合作的影响。

公共服务市场化背景下，社会力量越来越多的进入到公共服务领域，地方政府应抱着开放的心态，加强地方政府间的合作，加强区域的协调，缩小公共服务的地区差异。治理理论倡导构建网络化的管理体系，这为我国地方政府在公共服务市场化的大背景下如何加强合作带来了启发。这个网络化管理体系的特征是共识、共治、共享，主题是互惠合作。在网络化管理体系中，权力是分散的，各个地方政府处于网络管理体系中的各个节点，共同的公共服务事项有对应的地方政府或几个地方政府联合负责。地方政府间公共服务的网络化管理体系注重地方政府间的沟通和交流，有利于打破地方政府间合作的障碍，能够有效解决区域公共服务中产生的难题。这不仅有益于地方政府间关系的健康发展，还能提高地方政府提供公共服务的能力，增强公众对地方政府的满意度。

在公共服务市场化背景下，我国地方政府要加强在公共服务领域的合作，注重相互间的沟通和协商，避免恶性竞争，协调区域间公共服务的供给，争取早日实现我国公共服务均等化的目标。□

（作者单位：燕山大学文法学院）

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