地方政府化解邻避冲突的机会和空间

郝阳 付小飞

摘 要 在当代经济社会发展中，由环境问题引发的邻避冲突越来越多。本文以近年来频发的“PX”事件为例，分析了地方政府化解邻避冲突的机会和空间，从而为解决这一问题和一些尚未解决的问题提供研究设想，以供学者讨论。

关键词 邻避冲突 地方政府 “PX”

中图分类号：D921 文献标识码：A

一、研究背景与研究问题的提出

（一）研究背景。

20世纪70年代，“邻避”（NIMBY）的概念就在西方学者研究社区反对某些基础设施建设的基础上提出来了，OHare 首次提出了“邻避”（NIMBY）的概念，来描述那些兴建能够带来整体性社会利益、但对周围居民产生负面影响的设施。 近年来，随着经济发展和人民生活水平的不短提高，我国因邻避而产生的冲突也越来越多，邻避问题也因此越来越受到国内学者的重视，逐渐走进大陆学者的研究视野。

在国内众多的邻避冲突中，被提上风口浪尖、成为众矢之的的莫过于有关“PX”项目的冲突事件，从07年厦门“PX”事件到13年昆明“PX”事件，地方政府一方面为了拉动经济增长费尽周折拉项目，一方面遇到冲突一闹就停，不是迁建、缓建就是停建，如何处理好邻避冲突俨然成为衡量地方政府领导能力的标准之一。

（二）研究问题的提出。

传统的政治经济学观点认为，消极的政府往往被认为是比较安全的，因为它较少与相对人交往，发生政府侵害私人权利事件的概率比较低。 但事实上政府的不作为往往会导致政府与民众之间的信息不对称，增加了民众对政府的不信任，从而增加了爆发邻避冲突的可能性。

毫无疑问，政府在权利分配格局当中处于主导地位。但是如果政府主体不为外部利益相关者提供参与的机会和空间，将严重降低解决邻避冲突的可能性和正当性。仅靠政府内部凭借信息不对称而做出的决策，往往会导致局面的失控从而引发更加激烈的对抗。因此，怎样正面回应邻避冲突，不避讳邻避冲突，又能合理化解邻避冲突，成为了地方政府需要迫切研究的问题。本文所要研究的问题，是地方政府化解邻避冲突的机会和空间的影响因素是什么？

二、地方政府化解邻避冲突的机会

（一）衡量邻避冲突中“自觉”与“自利”的因素。

学界对邻避冲突的动因有不同的看法，有的学者认为，邻避冲突是由公民自身意识觉醒引起的自发环境保护行为；也有学者认为，邻避冲突的实质还是一种当地居民的个人利益、非理性和自私的表现，认为邻避冲突导致公共政策和公共设施的选择和建设无法落实，是制定和执行公共政策的障碍，很有可能会给当地的经济发展和社会进步造成阻碍。而事实上，不同的邻避设施所引发的公民“自觉”与“自利”因素的衡量是不同的。就“PX”事件而言，从民众走上街头抗议或是“散步”的示威游行者来看，多数还不是直接的利益相关者，所以我们可以把这类事件归结为主要是由“自觉”因素所引起的邻避冲突。

由此可以看出，这类邻避冲突的解决办法应该朝着加强政府与民众的沟通、公开监督机制以及风险防控措施等方面做更多的努力，而不单单只是局限在对当地居民进行利益补偿的思维瓶颈当中。按照邻避冲突的不同类型、规模来说有其各自的特点，其背后的影响因素也不同，认清这一点对正确处理好邻避问题，化解邻避冲突具有重要的指导意义。

（二）基于利益均衡状态下对邻避冲突的预防与控制。

就“PX”项目而言，多数地方政府在“PX”项目上，从策划起，一开始都遮遮掩掩，家长制作风下，认为政府说了就算，不需要民众的意见和参与。等项目即将上马实施的时候才发现遭到民众的坚决抵制，这时候通过现代网络媒体与交流工具的迅速传播，哪怕政府可以控制官方媒体，事情也会迅速传播。并且在传播的过程当中往往还会造成信息失真，“PX”事件往往会被放大和“妖魔化”，引起民众恐慌和对政府的不信任，突然之间爆发邻避冲突，造成政府毫无防备，导致事件无法控制，造成极坏的影响，形成了一个政府、企业、公民三方“共输”的局面。

假设利益相关者能够合理地提出利益述求，并对这些诉求进行有效沟通，政府即是利益相关者中的一环，又要站在中立的角度平衡这些利益诉求，如果各方的利益诉求能够达到一个平衡状态，那么冲突将有可能不会爆发。关于“PX”事件，多地的案例表明，基于同一事件所爆发的邻避冲突往往不止一次，怎样衡量各方利益述求，将对控制邻避冲突的二次爆发具有重要的意义。

三、地方政府化解邻避冲突的空间

（一）第三部门是把“双刃剑”。

怎样合理利用第三部门，成为地方政府与民众间接对话、增进沟通与互信的“利器”。 环保组织以及相关社会团体的组成人员大都来自各行各业的年轻从业者、知识精英以及学生等。环保组织具有组织年轻化、思想较为激进，信息传播速度快的特点，政府如不加以疏导，一旦被一些不法份子所利用这种情绪，将成为邻避冲突中极其不稳定的因素之一。政府应当加强与此类组织展开对话、通过安排环保组织相关人士与政府领导、企业负责人以及项目专家进行科学解释和沟通、耐心疏导，以环保组织这类第三部门为平台，对民众进行反馈和宣传，往往会事半功倍，更好地传达真实的信息，避免民众的误解。

（二）信息公开、公众参与监督。

将环境评估、可行性研究等相关报告公开，让公民参与监督过程是消除误解，避免民众疑虑的有效渠道；此外可以尝试构建或委任相关部门直接负责信息的公开与监督，避免形成行政效率低下、相互“踢皮球”的情况发生。民众的诉求主要是集中在：政府阳光公布“PX”项目进程、公布风险防控机制、让民众介入监督、项目有账目审查等等。“PX”项目的建于不建，其实在这场博弈当中政府部门早已具有压倒性的优势，但这并不意味着政府部门就可以拥有一切。因此，政府部门需要的是实质性的利益，而公民需要的则是一场“体面的胜利”。信息的公开，公民的参与，将是由“共输”转为“共赢”的重要尝试。

（三）项目周边的利益补偿。

合作互动型政企关系的立足点是政府与企业双方基于市场机制去识别和追求各自的目标，力图使双方的目标相互包容。 “PX”项目的外部利益主体广泛，将涉及到一个城市的居民，补偿成本过高不切实际。但可就项目周边的居民实施补偿，可以由企业经过成本效益分析后对具体补偿数目进行确定，政府配套一部分。企业借助地方民众的支持不仅能促进经济的发展和社会的安定和谐，也能同时帮助政府实现其目标，例如，加速房展地方经济、增加就业和财政收入、协调社会关系等等。

四、研究结论与后续研究设想

（一）利益相关者中的顾客政治。

赢得经济发展和财政收入最大化决定了企业是地方政府最有价值的“顾客”，既往的研究通常关注地方政府对政绩的追求，认为赢得经济发展和政绩最大化是驱动地方政府兴建“PX”炼油项目的动力，但这只是问题的一个方面。而另一个方面则是公民对参与政治的需求。由于政府在行动决策时往往具有封闭性，导致公民对炼油项目的抵触情绪加深，不可避免地产生了冲突意识。因此，政府主导的思想亦不能打破，但公民参与的思路是需要被接受的。这参与的形式将是广泛的，不仅涉及利益补偿的参与，也涉及监督的参与等等。

（二）后续研究设想。

文章以近年来频发的“PX”事件为例，对地方政府解决邻避冲突的案例进行了总结和梳理，并在此基础上提出了一些设想和建议。但是仍然存在着进一步研究的问题：第一，如何区分邻避设施的类型与特点，在此基础上根据引起邻避冲突的不同动因对其“对症下药”？第二，如何具体构建政府、企业、第三部门与公民等利益相关者的利益平衡框架，防范二次冲突？第三，如何在政府、社会的公正监督下构建一套完整的利益补偿机制？因此，通过发现“PX”事件中地方政府在行动决策方面出现的问题与不足，为化解邻避冲突、构建相应的缓和机制、增强民众与地方政府之间的互信提供重要依据。□

注：本文为贵州大学研究生创新基金“贵阳城市社区物业管理评估创新机制实证研究”（项目编号：研人文2013033）的阶段性成果。

（作者：郝阳，贵州大学经济学院行政管理专业2011级硕士研究生，研究方向：公共行政理论与实务；付小飞，贵州大学经济学院行政管理专业2012级硕士研究生，研究方向：公共组织与公共经济）

注释：

OHare M. Not on My Back， You Dont： Facility Sitting and the Strategic Important of Compensation [M]. Public Policy， 1977.25（4）：407-458.

[英]哈耶克. 邓正来译.自由秩序原理[M].上海：三联书店.1977：55.

付景涛，黄辉.企业参与地方政府绩效评估的机会和空间——顾客政治的理论视角[J].中国行政管理，2013（3）：50.