城镇化进程中的社区管理转型工作研究

摘 要 城镇化是当下社会治理的热点问题，城镇化的顺利开展需要社会各方面的共同推进，社区在推动城镇化进程中具有非常重要的作用。本文立足于城镇化背景下的社区治理，首先分析城镇化过程中社区管理的重要性，然后依据对社区管理的现状和存在的问题进行详细的分析，最后根据存在的主要问题以及当下城镇化对社区治理的要求，提出相应的对策供参考。

关键词 城镇化 社区管理 管理转型

当前，我国为减小城乡收入差距，提高居民生活水平，开展了大规模的城镇化运动。城镇化的开展并不是简单的城市规模的扩大，而是同时伴随的农村居民市民化的问题，需要社会保障等公共服务共同达到城镇化。因此这就需要发动各个方面的力量，在公共管理理论的指导下，真正做到公共管理的主体多元化，使政府工作更加有效地开展。而这其中发挥社区治理主体作用也是必不可少的，完善社区治理机制成为目前理论与实务界研究的焦点。

一、城镇化进程中社区管理的重要意义

（一）城镇化概述

城镇化是指农村人口向城市流动，二三产业向城市积聚的过程。城镇化的进程在我国主要表述为城镇总人数中城市人口的比重，城镇化不是简单的城市规模的扩大，而是配套的公共服务设施等的改善。

根据二元经济结构理论，发展中国家之所以出现贫富分化严重，主要原因在于存在着城市农村二元经济结构。而农村的农业发展缓慢，劳动生产率增长较慢，从而增加的农村人口不能与增长的劳动生产率相对应，从而造成了剩余劳动力的存在。相比而言，城市工业化发展较快，劳动生产率增长迅速，城市人口的增长率低于劳动生产率的增长，从而造成了用工短缺的现象。在这种情况下，城市的工业企业只需要付给农民相比于农业较高的工资，就能够促使农村劳动人口向城市移动。当这种移动达到一种平衡，也即农村剩余劳动力为零，工厂需求劳动力不再短缺，这时候如果工厂需要增加劳动力就必须偿付较高的工资，农村劳动力也会在两者之间做权衡，从而达到一种均衡的状态，贫富差距也逐渐缩小。

我国经历了多年的城镇化改革，其中有收获也有教训。目前的城镇化由于盲目追求速度，开始陷入认识误区。地方政府部门认为不断圈地建楼就是城镇化，城镇化规模的扩大同时也伴随着土地的报酬问题。当前，由于政府部门使用土地发生的恶意拆迁等事件已经引起了非常有害的社会后果。因此针对城镇化应该端正认识，重视户籍制度、教育制度等一系列政策的配套实施。在完善城镇化管理过程中，利用社区的力量也有助于推动城镇化的进程。

（二）社区管理对推动城镇化发展的作用

社区作为一种组织形式，在我国城镇化进程中具有重要的推动作用。完善的社区管理对于城镇化进程中的重要意义在于以下几方面：

首先是社区具有发展经济的作用，这主要是可以通过社区的组织能力，发动社区居民的积极性。尤其是对于农村社区，可以通过发展农业多样化，更新技术，副产品再加工等方式发展社区经济。社区本身具有自治的权力，因此，利用社区的自治能力可以起到发展经济的作用。

其次是社区具有政治的作用，可以通过组织社区居民正确行使选举权与被选举权，从而有利于我国政府治理的进一步完善，也有利于公民对国家治理进行监督，有利于政府管理的完善。

最后，社区能够为居民提供基本的社会保障，对于鳏寡孤独者，能够组织起社区居民的力量，帮助弱势群体。另外对于社区的教育、医疗等基本公共服务，社区能够根据本社区居民的实际情况进行相应的补充完善。另外社区的公共设施，包括锻炼器材等需要社区组织居民共同购买和维护，方便了居民的日常生活。

（三）社区管理的实践模式

我国社区治理真正发展起来是在20世纪80年代，后来在民政局的支持下，社区治理进行了进一步的摸索和建设，取得了一定的成绩。从实践模式来看，主要集中在以下几个方面：

第一种是以上海模式为标志的以街道为单位的社区治理模式，主要是以居委会为政府管理的个体，是政府牵头治理的，这种居委会依附于政府，属于典型的行政主导型的社区治理方式。将城市分解为一个个街道有利于政府进行精细化管理，另外这样的分解也为政府分担了一部分压力，使街道居委会在政府的主导下自行进行日常事务的处理工作，在一定程度上提高了政府工作效率。但是这种模式由于在很大程度上需要依靠政府，因此官僚性质严重。

第二种实践的方式是以沈阳模式为代表的调整后的社区治理模式，这种治理主要也使以居委会为单位，但是在某种程度上进行了相应的创新。社区组织分拆成四种形式，分别是社区党员代表大会、社区管委会、社区成员代表大会、协商议事会等，这样做到分工明确，工作效率大大提高。尤其是其在很大程度上达到了自治的目的，能够充分调动起居民的参与积极性，例如在社区居民代表大会上，居民可以畅所欲言，对于社区管理提出自己的建议和想法，同时也对社区管理进行完善的监督。这种治理模式虽然没有摆脱政府的关系，但是其实现的自治功能，有助于提高办事效率，完善社区管理。

第三种实践是以江汉模式为典范的社区真正自治方式，其主要是在沈阳模式的基础上进行的相应完善。与沈阳模式不同的是，江汉模式界定了政府与社区之间的权力、责任、资源等界限，从而更加明确了社区的自治性。社区自治并不是与政府纯粹的隔离，互不关联。而是充分运用两者的资源，将其整合，做到互补共生，从而达到和谐的共赢状态。这种江汉模式在社区自治与政府治理的关系上进行了明确的界定，有利于社区治理功能的真正充分发挥，在为政府减轻负担的同时，提高了办事效率，与政府达到了和谐的状态。

二、社区管理主要存在的问题

我国真正重视起来社区的作用是在近几年，虽然取得了一定的成绩，但是由于历史较短，尚在摸索期，因此在社区管理中出现了很多问题。社区管理存在的主要问题有：居民参与度不高，社区组织与政府有某种关联，官僚气息较重等，详细分析主要有以下几方面问题：

（一）社区管理与政府联系紧密，自治能力不强

社区的自治性作为其管理的优点区别于政府的低效率治理，社区自治有助于居民独立根据自身需求进行相应的管理，这就提高了社区管理的效率。然后我国由于社区管理的历史较短，治理落后，造成与政府形成条块分割，不能实现自治。社区的日常管理活动中，很多事务需要向政府审批，效率较低，失去了社区管理的优越性。

社区与政府在管理上紧密相连导致官僚气息较重，组织僵化，从而导致资源的低效率配置，社区组委会管理无效率，严重影响了社区管理的顺利开展，也无法真正调动其居民的积极性。

（二）自治观念薄弱，居民参与度不高

一方面，居民在自发解决问题方面缺乏积极性和热情，社区出现问题或者矛盾，居民更倾向于向政府反映情况，等待政府来处理或协调。由于政府管理事务较多，不可能及时去解决问题，因此造成问题解决的低效率的情况，影响居民的正常生活。如果居民能够改变以往的依附观念，在发生问题时能够首先想到发动其他居民的积极性，自行解决问题，则将会在减轻政府负担的同时，提高社区治理效率，从而有助于推动城镇化的发展。

另一方面，社区组织委员会进行相应的社区管理过程中，居民的回应度较低，造成社区治理障碍重重，不能得到有效的呼应，使社区治理委员会形同虚设。居民对社区治理回应度低的主要原因是其对社区治理的公正性和效率持怀疑态度，不信任的结果是居民不能很好配合，从而进一步造成社区治理的困难，进一步导致了社区管理的低效率。

（三）工作方式落后，治理机制不健全

社区治理方式目前还停留在传统的官僚模式，即仿照政府传统的治理方式，组织结构僵化，官僚气息浓厚，审批程序较多，解决问题的效率低下。出现这种情况的主要原因是，一方面观念不能及时改变，相关社区治理组织部门认为社区治理委员会是政府的一部分，应该以政府治理结构和模式为典范，效仿政府治理的主要方式和层级结构。这种观念就造成了社区治理不能真正发挥其优点，沦落为政府的依附。

另外，社区治理所采用的手段落后，在全球化信息化的今天，仍然沿用传统的治理工具进行管理已经不能适应社会的需要，因此必须与时俱进，使用现代的治理手段和工具。信息化使现代社会发展的一个重要标志，因此在进行社区治理过程中也应该引入相应的管理信息系统，争取将信息数字化，从而达到社区居民在信息方面的共享，有助于更好地进行社区治理。

（四）专业性不足导致的社区组织力量较弱

由于目前的社区工作者普遍文化水平较低，专业性薄弱，基础设施不能适应现代化的需要，因此造成社区工作者在组织相关力量进行共同治理过程中存在局限性。在城镇化迅速发展的今天，对社区管理的要求更加严格。城市化的推进要求社区能够担当社会治理的一极，作为治理的其中一个主体，通过有效的自我治理，推动城市化过程中的社会保障、基础设施等基本公共服务建设的完善，从而为城镇化的健康发展贡献力量。在这样的严峻要求下，应该对社区工作者的素质、专业性进行相应的培训，鼓励大学生毕业以后从事社区工作，这在缓解大学生就业压力的同时，也为社区管理输送人才，使社区管理制度得到进一步完善。

三、城镇化进程中社区管理的转型对策

综合以上关于社区管理的现状和存在的主要问题，以下对在城镇化进程中社区治理的主要转型对策提出建议，供有关社区治理部门再完善相关体制时作参考，从而达到从行政治理向社区自治的转变。

（一）社区治理民主化，真正达到“小政府、大服务”的目标

当前我国的社区治理在很大程度上与政府有关联，政府在社区管理上所涉及的面太宽。任何事物都由政府做决定，这一方面加重了政府的工作负担，另一方面也使居民丧失了参与积极性，从而造成社区治理的低效率。政府应以制定政策引导方向为主，而具体的日常事务治理应交给社区自行解决。对于选举社区工作者，对社区存在的问题提供建议等，应鼓励居民积极参与，做到公平公正公开。这样就有利于社区治理的民主化，真正使社区投入到公共服务中，完善社区社会保障等，同时也有助于公共基础设施的建设。只有社区真正发挥了公共管理主体的作用，才能够在社会管理中起到管理主体应有的贡献，也有助于推动我国城市化进程中的市民化问题。因此，社区治理民主化，就是将社区治理真正与政府区分开来，做到自治自理，召开听证会等，鼓励居民献言献策，为社区治理贡献力量。

（二）发展社区治理主体的多元化模式，构建共同治理机制

社区治理不应该仅仅局限于社区的主要治理主体，应该充分发动社会各界的力量实现共同治理。在进行社区治理的过程中应充分调动起社会各方面，除了政府外的其他社区治理主体、社会工作者、社会服务机构等，进行相关问题的解决和矛盾的调和。另外，对于慈善行为等应该引导民间组织的形成，调动起民间的力量，达到共治的目的。多元化的治理主体在进行社区治理中担当的角色也是不同的，例如，政府起到制定政策、引导方向和供给资源的作用，社区治理主要工作者起到主要的协调、整合资源的作用，而其他社会团体则是能够做到资源的补充及提供相应的建议等作用。这样真正发挥各方面的力量，有助于社区达到共治的目的，从而提高效率。

（三）丰富社区获取资源途径，达到资本市场化

社区在进行社会治理的过程中所使用的财政资源主要是从政府部门获取，财政资金来源单一，对政府的依赖性较强。另外在其他智力资源等的获取上较为局限，没有充分吸收社会的资源，和获取各界的资源支持。这种资源获取途径单一，容易造成一方面出现组织内部寻租的情况，另一方面对政府的严重依赖型阻碍了社区的自由发展和创新性治理。

因此，社区应丰富社区治理过程中获取资源的途径，转变传统观念，充分认识到从社会各方面获取财力、智力等资源的重要性，发挥各界的力量，推动社区的发展。应从根本上去除行政化，培养社会资本，引导社会资本的广泛参与，真正达到投入资本的市场化，避免了寻租的可能，达到融资的公平公正。

我国在推进城镇化进程中投入了大量的人力、物力和财力，希望能够通过城镇化的顺利开展，缩小收入差距，降低贫富分化。而城镇化不是仅仅的城镇规模化，应同时对社会保障、基础设施等公共服务做到进一步完善。我国的社区治理对推动城镇化具有重要作用，应充分认识到当前社区治理存在的不足，应积极完成社区管理的转型工作，推动城镇化的发展。

参考文献：

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[3]霍连明.多元管理：我国社区管理模式的必然选择[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2010（3）.

作者简介：张健超（1989-），男，汉族，江苏镇江人，南京大学社会学院社会工作专业硕士研究生。