新加坡保障性住房的发展历程及启示

尤瑞 张金鑫 章彩云

摘 要 本文介绍了新加坡的保障性住房的发展历程，并指出了其成功的经验，从而从健全住房保障法律体系，发挥政府主导作用保障性住房实行统一的机制、注重住房保障的层次性四方面给出了新加坡对我国保障性住房建设的启示。

关键词 保障性住房 新加坡 启示

引言

保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。低收入家庭的住房问题是一个重大的社会、经济和政治问题，是工业化与城市化快速发展的必然产物，是全面建成五位一体的小康社会的关键。发达国家的经验证明仅仅依靠市场解决不了低收入家庭的住房困难问题，政府干预房地产市场，建设保障性住房才能有效地满足低收入者的基本居住需求。国家“十二五”规划纲要明确提出：“强化各级政府职责，加大保障性安居工程建设力度，加快棚户区改造，发展公共租赁住房，增加中低收入居民住房供给。”对于同处亚洲、并且文化比较接近的新加坡保障性住房的发展历程的总结和借鉴，对确定我国保障性住房的各项政策的制定与实施与重要的意义。

一、新加坡保障性住房的发展历程

新加坡是一个小国，总土地面积约712.4平方公里。在2011年10月，新加坡政府记录的人口总数约为518万。比较世界上其他的国家，新加坡人口密度每平方公里7126人，排名第二高。新加坡的自然环境缺乏高山、湖泊等，大多是平地。因此新加坡的环境通常被认为是更趋向城市化。在这种背景下，如何以比较少的土地资源来满足其不断增长的人口的基本住房需求是新加坡必须面对的一个挑战。新加坡保障性住房的发展发展历程可归纳为：小规模建设保障性住房——大规模建设保障性住房——保障性住房质量化——保障性住宅市场化——保障性住房生态化。

建屋发展局（The Housing and Development Board）是在新加坡保障性住房的主管部门，成立于1960年2月1日。到目前为止，建屋发展局建设的保障性住房已成功安置了大约82%的新加坡居民。大约95%的住在保障性住房里的家庭拥有自己的住宅。建屋发展局强调不仅提供保障性住房，也要规划和发展城镇、社区。

在建屋发展局成立的初期，建屋发展局所建造的保障性住房只考虑低成本和满足居住的基本功能，大部分保障房的质量很差，只有一个卧室，客厅和厨房是合用的。且为了安置不断急剧增加的人口，保障房都为高层、高密度住宅。设立住房公积金制度帮助居民购房和租房。建屋发展局把保障性住房规划成一个个城镇。因而在1960年代，建屋发展局规划的第一个保障性住房城镇是Toa Payoh镇。该镇的特点是拥有全面的基础设施，如城镇商业中心、工业地区、公园、学校和体育设施。

在1970年代，建屋发展局对保障性住房的规划更加细化和优化。大规模的建设保障性住房，更多的注意力被放在保障性住房生活环境的质量。在这十年里建屋发展局，新保障性住房城镇的规划更加全面和完善，如配套广泛、便利的基础设施。

在1980年代，建屋发展局强调的是城市形式，提供区域设施，制定了一些城镇服务条例。例如，区域公园给居民提供更多种类的娱乐空间。邻里的概念是在1980年代提出的旨在为互动社区提供一个更有利的环境。

1990年代，这段时间，建屋发展局聚焦集HDB城镇的特色和保障房的所有权。强调社区发展、建筑和环境质量，保障性住房可以上市交易，私人可以拥有转让保障性住房的所有权。城镇发展与保障性住房所有权的确定促进了居民的归属感。

自2000年以来，建屋发展局没有停止创新，把保障性住房带到了一个新高度。建屋发展局提出了“Punggol 21”规划理念，开发了新类型的住房。这类型住房高度更高、密度更大，采取了许多可持续发展的理念。2012年Punggol被确定为新加坡第一个生态型城镇。

二、新加坡住房保障制度的经验

（1）政府主导

从新加坡的保障性住房的发展历程可以看出，政府居于主导地位，国家通过建立政府干预机制解决住房问题。新加坡成立建屋发展局大规模建设保障房来满足居民的住房需求，通过各种渠道来使保障房私有化和交易，例如保障房上市交易。

（2）资金来源

资金是否充裕直接关系到保障性住房的建设是否顺利。新加坡的经验主要有：一是，保障性住房建设是政府主导的，政府的财政拨款是主要的资金来源；二是，住房公积金制度是一种政策性的住房社会保障制度，保证居民的住房购买力。

（3）政府确保土地供应

土地是国家财富之源， 土地转让价格是保障房成本的重要组成部分，新加坡国家所有土地占土地总数的80%左右。新加坡严格控制土地供应，征用土地是政府强制性措施， 所支付的补偿费远低于市场价。因而，建屋发展局可以以较低的价格获得土地，保障了大规模保障性住房建设所需的土地。

（4）科学合理的住宅建设发展规划

为了选择合适的保障性住房建设地点，新加坡建屋发展局详尽以前保障房的销售情况，不同地区城市基础设施状况、社会服务设施状况和就业机会，并预测以后几年保障房需求量，选择最合适的建设地点。新加坡保障性住房建设最先是选择在城市边缘地带开建，这样做的目的是吸引居民疏散出去，而且建设成本较低。

（5）住房保障法律体系

新加坡涉及住房问题的法律只有三部，法律体系也非常完善。1955年制定的《中央公积金法》，1960年实施的《新加坡建屋与发展令》，1966年颁布的《土地征用法令》。这些法律条文在住房保障体制中起着重要的作用。《中央公积金法》从法律上保证了居民的房屋购买能力。《新加坡建屋与发展令》规定了新加坡的保障性住房建设的目标、方针、政策，明确各相关部分的职能与职责。《土地征用法令》对土地征用行为、价格、机制作出了规定。

（6）多层次住房保障体系

在新加坡，可以根据家庭月总收入的不同范围，可以选择租赁保障房，购买保障房，购买商品房。在租赁保障房中可用不同标准的附有津贴的租金租赁不同户型的保障房，其租赁价格一般只有市场价的一般及以下。

（7）完善的保障性住房管理和服务网络

新加坡建屋发展局由22间分局和2间服务中心组成。这些分支机构广泛地分布在各市镇， 为居民提供便利的保障性住房服务。保障性住房的物业管理工作由市镇理事会负责。该组织是一个民间自治组织，主要职责是维护、管理、改善保障性住房及保障性住房区域内的社会公共服务设施。政府补助一定的物业管理资金，不足的住户缴纳。

（8）退出机制

新加坡的建屋发展局于1964 年，制定住房拥有计划，帮助居民购买公共住房。90年代以后，新加坡允许保障性住房上市交易。这些政策有助于解决保障房的所有权问题，提高了退出机制的效果。

三、对我国的启示

保障性住房制度在其本质上是政府对公共资源的再分配，保障低收入群体的住房权利，促进社会和谐，实现居者有其屋的社会理想。借鉴新加坡的成功经验，并结合我国的具体实际，有以下启示。

（1）健全住房保障法律体系

健全法律体系是保障性住房制度得以具体实施的依据和保障。《中央公积金法》、《新加坡建屋与发展令》、《土地征用法令》是新加坡的住房保障制度是的基础，是通过法律形式确认并予以制度化。但是，我国目前保障性住房相关的法律法规还比较欠缺，体系也不健全。因此应尽快制定法律法规，健全法律体系，为保障性住房的建设提供法律保障，对保障性住房制度予以法律化。

（2）发挥政府主导作用

由于市场机制的天然缺陷和住房的公共性，单纯依靠市场调节是无法有效解决中低收入居民的住房问题。新加坡的保障性住房的建设中使用各种方法干预保障房建设，发挥政府的主导作用。我国是社会主义国家，更加注重公共资源的公平与高校，必须借鉴新加坡的成功经验，发挥政府主导的作用，维护广大居民的切身利益，满足人民不断增长的住房需求。

（3）保障性住房实行统一的机制

保障性住房是社会公共资源的再分配，要更加注重公平，更加注重整体利益。因此， 建立社会保障性住房统一建设、统一分配、统一管理、统一运作的新机制十分必要，要特别注意区域的统一性。这样有利于解决分配不公问题，切实解决中低收入者的住房问题。

（4）注重住房保障的层次性

中低收入群体的收入具有层次性，从客观上要求住房保障的层次性。新加坡依据家庭月总收入水平将住房保障划分为不同的层次。这种做法，有利于降低政府住房保障成本，使得更多低收入群体能享受到住房保障。我国是一个发展中国家，不同收入水平居民住房需求是不同的，因此必须建立多层次的住房保障体系，有效地解决中低收入家庭的住房需求。

四、结论

新加坡保障性住房建设的经验能为我国提供许多借鉴，对于我国住房保障制度的建立与完善需要具有重要的指导意义。笔者总结了新加坡的保障性住房的发展历程和经验，提出了完善我国住房保障制度的有益启示，以期促进我国的保障性住房的发展。

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[2] 曾辉，虞晓芬.国外低收入家庭住房保障模式的演变及启示——以英国、美国、新加坡三国为例[J].中国房地产，2013（2）：23-29.

[3] 中青班课题组.新加坡住房制度及其启示[J].厦门特区党校学报，2007（1）：20-24.

（尤瑞，张金鑫单位：湖北大学商学院 ；章彩云单位：荆门市东宝区财政局）