中国古代监察思想和制度探讨

欧阳利民

中国古代监察思想和制度历经两千多年，体制完备，影响深远。我们对中国古代监察思想和制度在封建专制的背景下的不可克服的局限与弊端进行深入批判式研究和分析，对于建设中国特色社会主义的监察制度具有重要的借鉴意义。

中国古代监察思想的局限

（一）维护皇权而非民权

监察权是皇权的御用工具，是为维护君权服务的，这是秦汉监察制度的基本特征。秦汉以后，监察机构多有沿革，但这一性质始终不变。中国古代监察制度建立的初衷， 就是要维护封建专制制度及封建皇权，行政权力的膨胀会在某种程度上削弱皇权， 进而影响封建专制制度的根基。因此，为了避免在国家政令实施中遇到障碍， 改善官僚体系运转模式以维护封建统治就成为中国古代建立监察制度的基本理念。

（二）“德治”、“人治”重于“法治”

中国的政治形态是伦理型的，从西周的“德配天命”开始，传统文化的价值观念、行为规范便通过伦理观念、伦理规范的形式体现出来，成为控制政治组织的基本方式。中国古代认为道德是高于一切的东西，其次是君权，法律只是君主统治的工具，这决定了中国政治必然以人治的形式出现，以道德作为控制权力的基本手段。中国古代监察思想也是基于“人性本善”的预定。孟子认为“恻隐之心，人皆有之；羞恶之心，人皆有之；恭敬之心，礼也；是非之心，智也。仁义礼信，非由外烁我也，我固有之心，弗思耳矣。”。基于人性善的认识，那么无论统治者，还是被统治者，都不需要建立一套完备的法律制度了。

中国古代监察制度的弊端

（一）监察权来源于、服务于皇权，但受制于皇权

监察制度是皇权的附属品，皇帝拥有最高监察权，这是中国历代封建监察制度的最根本性弊端。中国古代监察官员通称为“御史”，“御”字，即代表最高统治者皇帝个人拥有和占有之意。御史一职早在战国时代出现，主要职责是掌管国王身边事务，后来逐渐演变为监察官员。古代御史的起源便决定了其监察制度的性质是皇帝的耳目和工具。《管子.九守》认为：君主设立专职监察的目的是：“一曰长目，二曰飞耳，三曰权明”。

中国政治和法律体系中发展了相当完备的监察手段，如汉代的御史到清代的督察院、雍正以后的密折举报制度，但是所有这些监察的功能，对于皇帝及其统治权力的监督微乎其微，尤其不能通过法律而形成有效的刚性制度。所以我们看到：在很早的时候，国家监察制度就曾被定义为皇帝的鹰犬。尤其是在宋代以后皇权专制的日益强劲趋势下，通过一系列具体严密的制度手段而加以落实。明代朱元璋更将其明确规定为仰承皇帝个人的耳目以监督百官 。

（二）自上而下、自体监督强，外部监察少而弱

中国古代监察制度之所以强大的原因是由其国家政治制度强构特征决定的：一元集权的结构。在权力的最高层是皇权，也使辅助皇帝治理国家的政府具有了相应的无限权力。随着行政机构的层级设置这种建立于“大行政”体制内的纵向权力制约架构，缺少每一层级的横向权力制衡、制约与监督，往往是软弱的，甚至是完全失效的 。同时，在皇权的淫威下， 社会监督系统从未发育完全。中国的监察与监督制度明显地失重。这就使得统治者对于官吏、对于臣民自上而下的监视不断地强化，而官吏、百姓对于最高统治者自下而上的监督却总是似有还无。昏君、明主、贪官、清官， 百姓都无法干预， 民意均无法表达。

（三）监察权与行政权混淆或异化为工具

中国古代的监察和行政虽有一定的分离倾向，但不是很清晰，监察和行政总是混淆在一起。秦和西汉，御史大夫和司空是以副丞相的面目出现的。监察官除弹劾权外，尚有受公卿凑事权、司法权、考试权、举人权、领兵权及宫廷事务职能，如掌图籍秘书、刻印、斋祀、厩马、护驾等 。而唐朝后期，地方监察官并有行政权和军事权，结果重现了汉代刺史割据的局面。皇帝为了防止君权的旁落和臣下坐大，不断扩大御史的监察权，也赋予御史某些行政、司法、军事方面的特权。

（四）监察机构重叠，监察效率低

机构重叠，察权重复是中国古代监察制度的一个不可克服的通病，历代统治者为了加强对官吏的监督和监察机构的控制，采取多元制的监察方式让监察官之间互相监督和牵制。这一弊病在明朝非常突出。明代在中内既设监察百官的都察院，又设同样主司监察的六科给事中，科道两途，互不统属，察权交叉。结果双主争权夺利，党同伐异，演为朋党之祸。明代在地方除设有十三道监察御史和各省提刑按察使外，又设督抚，这三类监察官有时聚集在同一地区，用同一方式展开监察，不仅相互牵制，还出现“钦差大臣满天飞”的局面。

（作者单位：广州大学公共管理学院）