从政府规制角度看我国的“大部制”改革

张喜杰

“大部制”改革的机构调整并不是一次机构精简，而是一次职能调整。透过机构调整的表面现象，根据转型期间我国市场经济的特殊性，透析我国政府规制改革的动因和依据。

中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议，于2008年2月25日至27日在北京举行。全会审议通过了在广泛征求意见的基础上提出的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，同意把《国务院机构改革方案》提请十一届全国人大一次会议审议，改革开放以来的第六次行政体制改革拉开了序幕。此次改革的突出特点是以“大部制”为龙头，故被称为“大部制”改革（但需注意的是“大部制”只是此次改革的特色，而不是其全部内容，本文以“大部制”改革来代指我国改革开放以来的第六次行政体制改革，而非普遍意义上的“大部制”改革）。转变政府职能是改革的关键，是治策之本，大部制改革表面上为机构的设立、合并，但实质是合理规范政府职能，使之逐步趋向“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。追本溯源，既然机构调整的依据是职能转变，那么何谓职能转变的依据？因此，能否对职能转变的依据进行清晰认识关系到改革成败，意义重大。

政府规制的一般理论

（一）政府规制理论综述

1、政府规制内涵。政府规制是市场经济发展到一定阶段的必然产物，是作为市场失灵的对立物而产生的。学界对政府规制的界定看法不一，如史普博认为政府规制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。植草益则认为政府规制是社会公共机构，一般指政府依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。日本学者金泽良雄认为，政府规制是在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正、改善市场机制内的问题为目的，政府干预或干涉经济主体活动的行为。从众学者的论述中看以看出，政府规制是指政府或其他规制机构，根据法律、法规，对相关的微观经济主体进行直接干预的行为。

2、政府规制类型。政府规制大体上可分为经济性规制和社会性规制。经济性规制是指通过制定特定产业的进入、定价、融资以及信息发布等政策对主体行为进行有效的调整，以达到避免出现竞争主体过多或过少而引起过度竞争或竞争不足，造成资源浪费或者配置低效率，妨碍社会生产效率和服务供给的公正、稳定。经济性规制主要包括价格管制、进入和退出管制、投资管制、质量管制、信息管制等内容。社会性规制，主要针对负外部性和内部性。前者是市场交易双方在交易时，会产生一种由第三方或社会全体支付的成本。像环境污染，自然资源的掠夺性和枯竭性开采等。政府因此必须对交易主体进行准入、设定标准和收费等方面的监管。后者是交易双方在交易过程中，一方控制信息但不向另一方完全公开，由此造成的非合约成本由信息不足一方承担。比如说假劣药品的制售、隐瞒工作场所的安全卫生隐患等。所以，政府要进行准入、标准以及信息披露等方面的规制。

3、政府规制经典理论。随着市场经济的发展，学者提出诸多政府规制理论，其中较著名的有几下几种。（1）规制公共利益理论。规制公共利益理论产生的基础是市场失灵，当市场失灵出现时， 政府作为公众利益的代表者应出面对相关经济领域进行干预。从理论上讲，规制有可能带来社会福利的提高。规制公共利益理论意味着政府规制的目的是通过纠正市场失灵来提高整个社会的福利水平，并且这是政府追求的唯一目标。政府代表的是公众利益，而不是某些特别利益集团。

（2）规制俘获理论。规制俘获理论指的是政府规制是为了满足特定利益集团的需要，规制者被特定的利益集团所俘获，成为其谋取更大利润的工具。规制有利于生产者，不利于消费者，它提高的是生产者的利润水平而非全体公众的福利水平。

（3）寻租理论。该理论认为，被规制者为了获得或保持在市场中的垄断地位，获得垄断价值，会通过各种方法向规制者进行寻租。这样就可能导致不公平竞争，损害公共利益。

（二）政府规制与宏观调控的区别与联系

政府规制和宏观调控同是克服市场失灵的手段，在弥补市场失灵方面，政府可利用的手段大致有三种：“一是公共供给，通过税收等方式取得财政收入用以提供公共物品、社会公共服务；二是公共引导，用货币、非货币手段引导经济主体的活动，以解决不完全竞争和风险等一些市场失灵的现象；三是公共规制，政府为解决不完全信息、自然垄断、外部不经济性等市场失灵现象而依据法律权限制约经济主体活动的行为”。前两种手段中运用财政政策和货币政策是典型的宏观调控，当然其中也包括，直接的公共供给、行政指导等其他措施，而最后一种即是政府规制。宏观调控和政府规制的差异是明显的，虽然在实践中有很多的混淆。在计划经济时代，政府通过层级的行政权力控制经济的方方面面，因此也就没有必要区分宏观经济与微观经济，宏观调控顺理成章的取代了微观规制。这种观念对人们的影响非常巨大，由此造成了宏观调控含义的泛化，而这种宏观调控的泛化理解给政府大范围的干预经济提供了舆论基础，也使得重宏观调控轻政府规制的现象日益普遍，因此合理界定宏观调控与政府规制的范围很有必要。

宏观调控是政府的一项重要的经济职能，是从宏观上、整体上对经济的调控。宏观调控是中央政府着眼于总量上且是对需求上的调控，因此地方政府对经济的调控不是宏观调控，对某一特定产业结构的调控不属于宏观调控，因为它们范围上没有扩及到经济总量；对供给的控制也不应属于宏观调控，否则是对企业经营自主权的侵犯。宏观调控的手段是财政政策、货币政策、汇率政策和涉及总量的产业政策，其目标是：经济持续稳定增长、物价稳定、充分就业、国际收支平衡。这种对宏观调控的界定是法治和市场经济的必然选择。政府规制是也政府的一项重要的经济职能，但其范围已超过了经济领域，扩及到社会领域。其主要是对微观经济主体进行干预，它是从企业或产业的角度对市场失灵加以克服，其目标即为上文所述：反垄断、反不正当竞争、市场价格合理化、个人收入均等化、治理污染保护环境等。政府规制的手段也更为直接，多表现为对价格、数量和质量直接进行干预和管制。

微观规制和宏观调控是市场经济体制下政府经济职能的两个重要的组成部分。作为政府克服“市场失灵”的重要手段，宏观调控与政府规制并不是截然对立的，两者存在密切的联系。（1）微观规制是宏观调控的基础。微观规制政策从微观角度纠正市场失灵，规范市场主体的经营行为，激励市场主体健康发展，建立公平竞争的市场秩序，提高了市场运行效率，从而增进社会福利，为宏观调控奠定起良好的微观基础。（2）微观规制是对宏观调控的补充。由于宏观调控注重的是经济总量，它并不关注经济中的个量，也无法调整经济中具体的特定的个体行为，而微观控制的调整对象则是经济个量，从而从不同的侧面弥补了单一政策的不足和缺陷。如市场中出现了严重的垄断行为，政府如果采取提高税率等政策来抑制垄断，其效果是不明显的。因为税率的提高会引起整个市场经营环境的恶化，垄断企业仍然保持着绝对优势。可以看出，政府在调控经济过程中，微观控制不可缺少。

这种规制理论是合理的，符合邏辑的，在成熟的市场经济国家成为政府调控经济的理论指导，对于我国也是有很大的借鉴意义。但需注意的是我国的特殊国情，特别是经济转轨的特殊背景，与规制理论生存的土壤不尽相同，甚至存在诸多差异性，因此在理论移植过程中应特殊考虑到中国的实际情况。

我国规制实践的特殊性

（一）经济转轨的特殊背景

改革开放几近三十年，目前我国最大的现实背景就是经济转轨。经济转轨是指我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，它不仅仅是一种经济体制的转变，而是一系列的制度变迁，如市场的培育，国有企业的改革，宏观调控体系的建立，金融体制、投资体制、外贸体制的改革，政府机构改革等等。政府规制改革只是这一系列制度变迁中的一个有机组成部分，因此，考察我国政府的微观规制改革必须将之放到经济转轨这个大的背景条件下予以审视才具有现实意义。

建国以来，由于受当时的客观历史条件的影响我国实行的是计划经济体制。这种体制的特点是“决策的集中性，协调的行政性，管理上的实物性，组织体系上的封闭性，分配上的平均性”，其结果导致政府取代了市场成为资源配置的基础；企业成为政府的附属物，丧失了积极性；扭曲了价格机制，国有企业形成了超然的垄断地位；经济出现周期性的波动，国民经济比例失调，造成短缺经济；寻租与政治腐败等等。在这种情况下，传统计划经济体制的合法性逐渐丧失，建立社会主义市场经济体制已成为一种趋势与必然。经济转轨期间，社会主义市场经济体制虽然逐渐地建立起来，但其还存在诸多不完善的地方；传统的计划经济体制已经被打破，但由于制度惯性其还在一定范围与程度上发挥着作用，在这种背景下进行规制改革无疑是场艰难的“革命”。

（二）规制者和“市场失灵”的特殊性。

1、规制主体的特殊性。经过了计划经济时代的洗礼，政府身上带有不少“遗毒”。如政府还习惯用计划经济时代的行政管制方法来管理经济和社会事务，缺少相关当事人的参与；政府权力过于庞大，缺乏对政府的有效监督，政府依法行政还有待于进一步提高；政府作为国有资产代理者和规制者的双重身份的矛盾，政府作为国有资产代理者必须承担着国有资产增值保值的义务，但作为规制者，又必须承担着规制市场主体的作用，这种既是裁判员又是运动员的角色该如何调和成为了一个现实难题。诸如此类的问题使我国的规制主体——政府很难完全的依照法律、法规对各微观经济主体进行公平、客观的规制。

2、“市场失灵”的特殊性。转型期间的我国经济有着自己鲜明的特色，不同于先前的计划经济，也不同于发达的市场经济，这也就决定了目前存在于我国经济中的市场失灵现象也是独具特色的，这种市场失灵的复杂性也增加了政府规制的难度。总体来说，我国目前的市场失灵特殊性表现为两种失灵的结合：一般市场失灵——市场机制本身的缺陷引起的，与特殊市场失灵——市场发育不足所导致的。

一般市场失灵现象是任何发达的市场经济都会出现的现象，是由市场机制本身的缺陷导致的，是市场经济发展的必然结果，它是政府规制的主要依据。在市场经济的自由竞争阶段，政府充当着“守夜人”的角色，被看作是“有必要的恶”，人们认为“越小的政府就是越好的政府”。但随着市场经济由自由竞争阶段向垄断阶段过渡，市场经济发展到了较高阶段，它本身的一些缺陷也逐步的暴露出来，如垄断的产生、外部性的出现等等，严重影响了经济的正常运行。

特殊市场失灵是在不发达的市场经济的土壤上滋生的。我国经济发展过程中就存在一种特殊的市场失灵，这种市场失灵并不是市场本身所固有的缺陷，而是由于转型时期我国的市场经济发育不足引起的。特殊市场失灵主要体现为体制性失灵和机制性失灵。前者是指市场经济的各内生因素的失灵，如各种要素市场的不健全、全国没有形成统一的市场，市场法规不健全；而后者是指各内生因素之间的行为规则的失灵，如价格因素的扭曲、市场准入制度的歧视性待遇等等。市场的特殊失灵也给政府进行规制并适当的替代市场提供了依据。

规制理论的应用——大部制改革的规制调整的依据

（一）我国政府规制的理论依据

考虑到我国的特殊国情，不能将政府规制理论原封不动的应用到政府的管理当中，应结合我国经济转轨的社会背景批判的吸收其中的合理成分，探索出适合我国国情的规制理论。具体来讲，政府规制从总体上来说是为了克服市场失灵，维护公共利益，满足公共需求，提供公共服务，这是政府规制合理性与合法性基础。但我国市场失灵有其特殊性，即有一般市场失灵和特殊市场失灵，对于一般市场失灵，政府应加强管制，以促进市场经济健康发展和社会生活的普遍提高；对于特殊市场失灵，政府应逐步认识到，其是由于计划管制导致市场发育不足造成的，因此，政府应逐步放松管制，培育市场经济，使其发展壮大。在我国虽然没有典型的像西方国家那样的利益集团和政治团体以各种手段对立法机关进行游说以影响法律和政策的出台而最终使本集团收益，但我国政府的具有潜在矛盾的双重身份却使其自身处于一种尴尬的境地，以致很难公平的对包括国有企业在内的微观经济主体进行管制，虽然国有企业大部分进行了公司制改革并迈入了市场化进程，但这种状况并没有从根本上得以扭转。同时由于对政府及其工作人员的监督机制的不完善和转型时期社会核心的主导价值的缺失使政府及其工作人员的寻租行为时有发生，特别是在寻租成本明显小于寻租带来的收益时这种情形更甚。这就需要逐步完善对政府及其工作人员的监督机制，使其在政策的制定及执行的各个环节对各微观经济主体进行规制，但从现实情况看，这种改革应是渐进性的。

在明确了适合我国国情的规制理论之后，我们所关心的是如何将规制理论应用于实践，而此次大部制改革无疑为政府规制理论的实践提供了契机。从某种程度上说，此次大部制改革是一次政府规制改革的试验场，但此次试验是在科学的规制理论的指导下进行的。在明晰了宏观调控和政府规制的关系后，我们从此次大部制改革的机构调整和职能转换中可清晰的看出这是一次政府规制改革。如由国家发展改革委员会不断减少行政审批事项，行政审批是种典型的经济性规制中进入规制，可看出政府在逐渐淡化传统的经济管制；交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部、卫生部的设立表明，国家的政策重点逐渐转移到关系到国计民生的交通、就业、住房、环境、卫生等发面，加强社会性规制，以减少负外部性、内部性、垄断等负面影响；成立国家公务员局则旨在加强对国家公务人员的管理和规制。因此，从某种意义上讲，大部制改革的实质是一场政府规制改革，转变規制重点，放松经济性规制，加强社会性规制，完善对规制者的规制，不断培育市场经济，促进市场经济的健康发展和人民生活质量的普遍提高。

（二）“大部制”改革的规制调整分析

国务委员兼国务院秘书长华建敏于第十一届全国人民代表大会第一次会议第四次全体会议上做了关于国务院机构改革方案的说明，十一届全国人大一次会议第五次全体会议通过了此方案。此次改革的具体措施如下表所示：

1、培育市场经济，放松计划管制。

（1）计划管制与政府规制的区别。“经济转型期间，我国政府的微观管理行为是鱼龙混杂的：既有长期实行的计划管制的残余，如‘机票禁折令，将非公有制经济排除在竞争性领域之外的行政垄断行为；又有新近成长的起来的行为，如反垄断、抑制外部效应等。但由于政府体制改革滞后，前者所起的作用往往要强些。” 计划经济体制下的“政府规制”其实质是计划管制，市场经济体制下，政府逐步消除的亦是这种计划管制，因此有必要在理论上对两者做出区分，使政府制定出明确的改革路径和改革目标，虽然在现实中将两者完全区别开来并不是一件容易的事情。

计划管制与政府规制主要在以下几个维度上存在显著的差别。一是存在的制度环境不同。计划管制是计划经济体制的产物，在计划经济体制下，政府预先制定经济计划，然后为了完成预定的计划指标而通过自上而下的权力体系来配置资源；而“政府规制在某这种程度上是市场经济条件下经济系统的一个内生变量” ，其是在承认市场在资源配置中起基础性作用的基础上根据法律法规来弥补“市场失灵”，可见政府规制是伴随着市场经济而产生的。二是作用手段不同。计划管制运用政府的强制性的权力体系来进行资源配置，多表现为通过行政命令来管制经济；而政府规制必须有明确的法律法规作为依据，其手段也是法律严格规定的。三、由于两者的运用依据和手段不同，导致两者的范围差异很大。计划管制范围很广，遍及到国民经济的各个领域，无论是竞争性领域还是自然垄断领域到处都是计划管制的身影；而政府管制是有限的，法无授权即不可行为，其行为主要被限制在克服市场失灵范围之内。

（2）打破计划管制。计划管制的弊端是很明显的，打破计划管制的原因也是经济体制转型的动机之所在。在发展社会主义市场经济过程中，政府应真正承认市场在资源配置中起基础性的作用，结束“政府管了太多也管不好的事情，结果使经济秩序更加混乱，市场机制无法发挥作用”的局面，将有限的行政资源运用到政府应该履行的职能上，把市场能做的事交还给市场。政府通过合理界定产权、实施健全的法律法规、制定完善的产业政策、建立及时的信息披露制度等来逐步培育市场，让企业成为主要的市场主体并展开公平的自由竞争，通过价格信号来自主决定自己的行为。在目前的情况下，完全打破计划管制是不现实的，只能根据改革的节奏有计划、分步骤、渐进的放松管制。此次国务院机构改革中放松管制集中体现在国家发展改革委员会的放松管制上。十一届全国人大一次会议披露的国务院机构改革方案，明确指出在合理配置宏观调控部门职能方面，国家发改委要减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。 在3月25日的国务院廉政工作会议上，国务院总理温家宝指出：“要深化行政审批制度改革，继续减少和规范行政审批事项，减少政府对微观经济的干预。”行政审批是目前政府实行管制的主要形式，其中部分审批严重束缚与制约了市场经济的发展，此次改革表明了政府减少管制，培育市场的重要意图。

2、克服“市场失灵”，加强政府规制

国家环境保护总局升格为环境保护部则体现出国家在环境保护方面加强社会性规制，这是与近年来我国日益严峻的环境形势分不开的，随着我国经济的高速增长，环境污染问题也变得十分严重，威胁了人们的生活与生命安全，但由于外部性的存在，私人成本和社会成本相分离，私人效益和社会效益相分离造成了一种矛盾，减少环境污染却增加了企业的成本，成为了企业的负担，企业没有内生性的动力去保护环境，因此政府为了减少这种负外部性行为而加强规制，使经济与环境实现双赢。

国家食品药品监督管理局与卫生部合并成为新的卫生部，则体现出政府统筹并加强卫生药监规制，对当前严重的假冒伪劣药品和食品事件以及卫生安全屡屡告急的现象进行遏制。在市场中食品与药品供应方具有天然的优势，而消费者往往对此类产品在消费前无法辨别其质量，甚至消费后也可能无法判断它的功用与害处，这种信息不对称所导致了内部性——成本和收益在生产者和消费者之间的分配不公平，甚至威胁到人民群众的身体健康和生命安全，所以政府进行规制克服市场经济的内部性问题。

交通部、民航总局、国家邮政局合并为交通运输部则是因为此领域是自然垄断行业，存在着规模经济的效应，但该领域中的企业可能利用其垄断地位通过制定垄断价格、降低产品或服务质量、减少数量来获得垄断利润，损害公共利益。在技术进步和经济发展的前提下，可在自然垄断行业中引入竞争，但又可能导致过度竞争，扭曲产品或服务的价格，从而造成没有足够得资金来发展交通运输业，所以政府必须对其进行价格、数量、质量等方面的规制来保障公共利益不被侵害，政府通过将三部门合并加强对交通方面的规制，在我国交通运输能力无法满足快速增长的经济需要的形势下，政府一方面要大力进行交通建设，另一方面规定行业服务标准和价格，促进我国交通事业的发展，此举体现出政府对垄断的规制。

建设部改为住房和城乡建设部，则是政府对我国房地产市场失灵的及时反应。近些年来，我国部分地区的房价涨幅过大，资源配置不合理，住房供给结构失衡，已严重影响了人们生活水平的提高。房地产市场失灵主要体现在：“一是在政府与开发商之间、开发商与消费者之间、售房者与中介机构之间、中介机构与购房者之间存在着严重的信息不对称；二是政府对城镇国有土地适用权进行垄断，特定地域的开发商的垄断；三是房屋建设过程中产生的环境污染，过高的房产消费所产生的示范效应等负外部性——供给结构失衡与房地产市场泡沫的形成。” 因此政府须在信息披露、房地产交易、保障低收入者权益等方面进行规制。突出“城乡”则是对日益明显的“城乡二元结构”的重视，弥补市场分配不公和无法协调发展的弊端。

国防科工委、信息产业部、国务院信息化工作办公室、国家烟草专卖局合并为工业与信息部，则体现出国家意图统筹规划、加快走新型工业化道路，推进信息化和工业化融合，推进高新技术与传统工业改造结合，促进工业由大变强。走新型工业化道路必须以市场化推动工业化进程，以工业化支持市场化改革，也就是说走新型工业化道路必须以市场经济为基础。但由于“我国市场化进程的体制性起点是高度集中计划经济体制；市场化所面临的二元经济形势；市场经济发展的时间约束；缺少市场的思想和文化传统的制约；市场化所面临的全球化的国际环境” ，政府必须建立并维护市场秩序，适当的取代市场，克服市场发育不足所引发的失灵，大力培育市场，为新型工业化道路奠定基础。

将人事部、劳动和社会保障部合并为人力资源和社会保障部，则是政府在致力于建立统一的人力资源市场方面的表现。人力资源市场是市场经济的一个重要组成部分，一个基本的要素市场，对市场经济的发展起到基础性的作用。但由于历史原因，我国的人力资源市场出现了割裂治理的现状——劳动力市场和人才市场，这种分而治之的做法已经无法适应时代发展，迫切需要建立统一的人力资源市场。而且我国的人力资源市场起步较晚，发育不足，跟不上市场经济发展的步伐，制约了我国市场经济的完善。因此，政府通过规制改变原先的管理方法，建立统一、开放、竞争、有序的人力资源市场，弥补市场发育不足导致的失灵。

3、弥补“政府失灵”，规制规制者

政府并不是万能的，就像市场失灵一样，政府也存在着失灵。政府替代市场并不是因为政府有效，而是因为市场无效，所以政府在替代市场时一定要考虑成本——收益关系，考虑到效率的代价，考虑到政府失灵的情况。政府失灵并不是意味着政府没有效用，而是指政府代替市场后所造成的效率上的缺失，就像诺斯所说的“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。” 经济转轨时期，我国的政府规制也存在着失灵的现象，主要表现为规制过度——行政审批等经济性规制过多过细；规制不足——环保等社会性规制缺失；寻租——政府官员的腐败严重；规制失败——政策不合实际导致成本高昂。政府规制失灵是由许多原因造成的，如政府由于不完全信息所造成的有限理性，政府官员素质问题，官僚组织的内在膨胀性，机构设置不合理及缺少监督等等。因此，政府有必要受到规制，以保障公共利益的实现。

此次改革成立国家公务员局，集中对国家公务员的录用、考核、职务任免与升降、奖惩、培训、交流与回避、工资保险福利、辞职辞退、退休、申诉控告、聘任等进行系统管理。公务员是国家规制职能的执行者，公务员的素质高低则直接决定政府规制的质量，公务员个人目标和公共目标的矛盾也会使政策制定出现偏差或执行变得面目全非。因此，成立公务员局对公务员进行专门管理，以规制规制执行者，防止政府失灵。

结语

每次政府改革都是适应当时的具体的客观的需要，此次大部制改革也是为了适应新世纪、新情况对我国政府机构进行调整。此次大部制改革的特点并不体现在“大”上，而是凸显政府职能转变，而政府职能转变也主要通过调整政府规制来完成。此次改革的规制调整依据符合科学的与现实的要求，对市场失灵和政府失灵给予了通盘考虑。在正确的理论的指导下，我国政府将通过改革，逐步建立起适应社会主义市场经济体制的行政体制，以促进政治、经济、社会良性协调发展。

（作者單位：日照陆桥人力资源有限公司）