我国高校财政拨款模式研究

作者简介：李振东，云南大学经济学院资产评估专业。

摘要：在近代史中教育与经济发展的关系不言而喻，无数国家的崛起的过程中教育都占有着极其重要的地位，特别是在人力资本推动经济发展的背景下，教育在推动经济发展的贡献中占有的比重越来越大，而在此其中高等教育的发展又是最为关键的。随着我国高等教育规模的不断扩大，以财政拨款为主的高等教育经费的筹措机制成了一个值得讨论的问题。本文通过回顾高校财政拨款的历史阶段，阐释现阶段我国对高校财政拨款的模式存在的缺陷，结合比较国外的高校财政拨款模式提出了合适于我国国情的拨款方模式的几点建议。

关键词：高校；财政拨款；拨款模式

引言

早在1993年，中共中央和国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》就曾提出，“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%。”据媒体报道，教育经费占GDP的比重，世界平均水平为4.9%，发达国家为5.1%，欠发达国家为4.1%。印度、哥伦比亚、巴西等发展中国家都超过4%。在国内来看这个4%的目标确实算是一个目标，但作为在许多指标上来说都已步入中等发达国家水平的我国于世界而言这个20年没变的目标也许什么都算不了了。对于高等教育而言，由于其综合的办学性及复杂的成员性，使得采用单一的财政拨款方式及拨款依据显得极不适应当今高校的发展要求，不符合党中央优先发展教育的方针。

一、高校财政拨款历史

自建国以来我国一直采用直接拨款的模式，1949年至1955年，也就是新中国成立的最初几年，由于各项体制未健全高校预算的核拨方式及标准尚未形成合理体系，并无成型的方法，而随着国家财政管理体制以及高校教育管理体制的改变，我国的财政拨款模式也可分为两个阶段。

（一）基数加发展

1955年至1985年，采用“基数加发展”模式，即在定定额员的基础上通过分析高校的规模及日常开支加上衡量高校拨款年份的发展与变化来作为拨款依据的模式。此种模式使经费核拨有了标准可依，并且保证了人员经费的开支，也便于操作，但也该方式存在很大的主观性，在各高校申请财政预算时通常出现瞒报虚报的现象，特别是在“发展”这个指标里往往出现拨款落不到实处的现象，拨出财政经费经常被另作他用。

（二）综合定额加专项补助

1985年至今，采用“综合定额加专项补助”模式，并执行“包干使用，超支不补，结余留用”的原则。综合定额即生均综合定额，其也是基于定员定额的原理，经费总量需根据政府有关部门制定的分层、分类型、分区定额标准和高校在校生人数核定。也就是为何国家强制规定工程类博士不收学费，及师范类、农学类学费较低的原因了。专项补助作为综合定额的补充，是由财政部及高校相应教育主管部门根据国家的政策倾向和高校的特殊需求单独核定下发的。

二、高校财政拨款现状及问题

“综合定额加专项补助”是我国使用了近三十年的高校财政拨款模式，此种模式取消了对学校人员经费必保的补助政策，有利于促进高校主动进行节约挖潜能很大程度上提升资金使用效率避免浪费。同时将同类院校进行了归并，实行相同的定额，促使同类别高校间低效率高校像高效率高校学习，实现压缩不合理开支等。另外此模式也在很大程度上体现了财政拨款的公平性及透明性同时具备了操作简单的优势。但也随之带来了许多问题：

（一）拨款参数过于单一

生均综合定额单纯以在校人数作为拨款参数，依据之前拨款年份的生均支出水平为依据确定高校经费的需求量，没有加入对其费用使用情况合理性的分析，导致经费使用效率未得到及时修正。另外一方面，未细致考虑地区间差异及高校间差异，使得相同的拨款额度产生的效益不一致。最后，基于在校人数的核拨不能反映客观的高校的实际成本及高校间的差别，特别是在1999年高校扩招以来许多高校在利益的驱使下不结合校园实际盲目扩招，降低了高校资金的使用效率及产出效率。

（二）生均综合定额内容过滥

生均综合定额是根据生均运营成本得到的，而运营成本的经费来源不仅仅只是来自于财政拨款，还包括学校事业性收入等其他经济来源。所以现行的生均定额并不是财政正常的经费拨款标准，而这个虚大的定额数字往往给高校的发展带来许多阻力。

（三）专项补助未落实

专项资金本是生均综合定额的有效补充，但在具体核拨过程中却没起到应有的辅助及对高校的激励作用，原因是在经费安排的过程中由于人际需要等方面的原因，除了极少部分国家特别扶持的项目而外都采取了“家家好”的均分政策，将这些资源分散后不但发挥不了积极作用还给高校一个错误的引导，严重影响高校科研的热情、学术水平的提升及高校间专业不同侧重的良性竞争。

（四）绩效拨款体现不明显

财政拨款标准及模式的确定一方面为了方便操作、保持透明，更重要的是公平公正，激励高校提升自身办学水平为国民经济的增长贡献更大力量。但是衡量高校办学能力及科研、人才产出的指标未健全，在对高校的拨款中显得十分大众化，未体现出正向、合理激励的意义。

三、国外财政拨款模式借鉴

（一）美国国家与地方配合的多种拨款模式

美国高校的管理权在州政府，所以在管理及基本经费投入中占有主要地位，而联邦政府的投入只作为辅助手段。联邦政府及州政府对高校的财政拨款在主次配合的基调下通过直接和间接拨款的模式，在此其中直接拨款又占有主导地位，常用的模式大致包括公式拨款、绩效拨款、协商拨款三种模式，增量拨款也是曾今主流的拨款模式，但随着高校的发展已逐渐被淘汰，对于地方政府而言除了以上方式还有结合区域经济及地缘政治的特殊拨款手段。

（二）英国高等教育基金会及分类拨款模式

英国高等教育的拨款历史在世界范围内都是屈指可数的，在1889年英国成立了大学学院拨款委员会（CGUC），以此打开了了英国对于高校财政拨款的特色道路，在随后的一个多世纪里，专门的拨款机构不断的演进发展，在促进英国高等教育不断发展的同时也形成了自己的科学体系。现阶段的专门拨款机构被称为高等教育基金委员会（HEFC），其是一个非官方的机构，负责对英国高校财政拨款进行分配。这个类似于中间人的中介机构在政府及高校间扮演着十分重要的角色，不但可以缓解二者的冲突与矛盾，还在很大程度上提升了拨款的效率及资金使用的高效性。

（三）日本“双重结构”与“内外评估”结合的拨款模式

日本政府对高校的财政拨款是借助从宪法开始的一系列明确的法律来保障的，并且是由中央政府、都道府县和市各级共同分担财政拨款的责任。日本现行的对高校的财政拨款主要有“双重结构”的针对性拨款和“内外评估”为依据的核拨方式。日本对高校的财政拨款在其特殊的办学主体的背景下显得十分特别，但通过评估来进行核拨的方式就类似于绩效核拨一样，与传统拨款方式相比具有很明显的优势，它为对高校财政核拨提供了重要的理论依据，同时也将社会及高校信息得到及时共享促进了社会资源得到合理高效的配置。

四、对我国高校财政拨款模式调整的建议

（一）联合中央及地方的多参数综合拨款

对于我国而言，虽然中央及地方的关系与美国和日本有很大体质层面的区别，但现行的多种政策制度也是由中央及地方配合完成的，特别在省一级更是有比较大的政策行使权。在对高校的财政拨款方面，中央直属院校与地方及民办院校有着截然不同的扶持政策，这使得地方及民办高等教育的发展十分受限。政府应该加强不同层级的配合，由地方负责基本教学的拨款，而由中央进行专项补助，不但在宏观层面可以调整各校及各地高校发展，还可以促进区域经济的形成及发展。而对于基本拨款，不能单纯使用以学生人数为单一指标的生均综合定额，应该引入多参数共同作用的综合拨款，例如美国的公式拨款，加入学科、类别、区域等影响因素在拨款上的体现。

（二）引入专门拨款机构执行拨款

在我国对于高校的财政拨款中，由财政部及财政厅直接像高校进行拨款存在许多不足，特别是未形成专门体系的背景下拨款的各个阶段都存在很大的人为因素影响，对财政经费的利用及高校发展十分不利。而专门拨款机构的引入，就像在政府及高校直接插入了缓冲器一样，可以有效避免拨款过程中双方的冲突。因此应借鉴英国的经验，成立独立的专门高等教育拨款机构，财政拨款不直接拨付给学校，而是由中介机构进行独立的运作。在体系性的进行核拨的同时也在监督着高校对于财政经费的使用情况，鼓励高校在进行日常行为的时候加强招标投标的模式，在学校内部提升资金的规模效益。

（三）加强日常及专项性补助的分类核拨

我国过去采用的专项补助，往往因为各种因素最后导致专项性未体现出来而都变成了综合定额。加强日常性教学及专项性科研分类拨款十分必要，在日常拨款中，凡是涉及加强校园基础设施建设、提高基本教学水平的项目，无论是在教职员工身上或是学生身上的费用，都被认为是日常性费用，应由地方政府主要负担，而对于科研层面发生的费用则应由中央政府主要负担，经费不足的部分通过次年对于高校经费使用效果的评估后再来核算，以促进高校合理高校安排发展规划。在对于专项性补助的划分上，要明确科研内容的直接和间接受益主体，如果是国家及社会发展有利的则财政拨款经费不足部分由其涉及的科研项目专用经费补足，若是主体涉及企业，则通过企业上缴税费来转移负担。而此种日常性补助和专项性补助以及拨款后的监督评估均由政府、学校二者配合专门拨款机构来负责完成。

（四）推进绩效及评估在拨款中的体现

我国现行的综合定额最大的缺陷就在于未对高校加以明确区分及对过去年度费用使用情况未做出评估，导致经费使用效率得不到提高，学校发展也是相对封闭。参考各国的拨款经验，都有拨款后对经费使用情况的监督评估，以保证财政拨款经费的使用效率，特别是在日本，这被定义为最重要的拨款步骤。评估主要来自校内评估以及外界的评估两类，校内评估可以通过对比学习，有效促进校际间交流与发展，校外评估则主要通过专门拨款机构来完成，其评估结果可以作为下一次拨款的依据，可提供学校作为进一步发展提高的指导，还可以为企业及社会公众提供准确信息为其投资、招聘、择校等作为参考依据。

外国对高校财政拨款先进的经验远不止于以上所列举，在此列举只希望能对我国当前拨款制度改进提供一些依据。希望我国对高校的财政拨款模式能够尽快调整，以促进我国高校进一步发展，争取步入世界前列为我国经济、社会发展做贡献。（作者单位：云南大学经济学院）

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