国家买单铁道债

王芳洁

大部制改革方案多少令人有些失望。

如果大金融部、大文化部等部委实现了改革，那么将会对市场经济产生重大影响。

“现在迫切需要从宏观调控部门着手，即进行人民银行、发改委、财政部和商务部这四大宏观调控部门的重组和改革，核心目标是建立货币和财政政策为主的部门框架体系。”两会前，瑞穗证券亚洲公司首席经济学家沈建光则在FT中文网上撰文预测大部制改革重点，沈建光代表了绝大部分国际机构的观点。

改革没有浪漫曲，从来都是在曲折中艰难前行，期望到现实需要走很长的一段路。从目前可行性较大的方案来看，此次大部制改革方案中，直接对经济产生影响的只有一条，即铁道部并入交通部，在合并过程中，铁道部2.6万亿元的负债何去何从令人瞩目，作为拉动国家经济最重要的筹码，铁路建设事关中国经济大局，巨额债务很有可能最终由国家买单。

政企分离

“大部制改革会进一步推动铁路发展”，两会上，全国人大代表、铁道部部长盛光祖并没有否认铁道部的改革进程。由此可见，铁道部并入交通部的方向已无异议，盛光祖很有可能成为最后一任铁道部部长。

铁道部的改革方案一直备受关注，现在最普遍的说法是铁道部将分拆为国家铁路总局和中国铁路总公司，其中国家铁路总局将按照副部级的设置并入大交通部；而中国铁路总公司则将划入国资委。另外，中国铁路总公司将以现铁道部运输局为主要班底，进行公司化的设置，主要负责铁路的运营。现有的18个铁路局将重新梳理，组建华北、华东、华中、华南、西南、西北六个或者七个区域集团公司，归口至中国铁路总公司。

盛光祖的话也侧面印证了上述方案：“事实上，各个铁路局现在就是企业，如果公司化了，也就是企业在经济发展过程中，更适应市场经济特点的一种经济机制转变，体制性的重组。”

而铁道部政企分离改革，带来的首要问题是，高额的铁道债未来将由谁来背负？如果将其划入中国铁路总公司，那么这个公司将不堪重负。

据资料显示，截至2012年三季度，铁道部的资产为43044亿元，负债为26607亿元，资产负债率为61.81%，税后利润则为-85.41亿元。

即使在改革前夜，铁道部仍在继续举债，于3月8日招标发行了2013年度第一期短期融资券，招标总额为200亿元。本期短期融资券发行后，铁道部资产负债率将由61.81%小幅上升至61.99%。

国家买单铁道债

2.6万亿元债务到底谁买单？盛光祖表示，按照规定，该企业偿还的要企业来偿还，该国家财政投入的就由国家财政投入，这是一个课题，需要认真研究如何处理。

铁道部副部长陆东福也一再公开解释：“负债中有一部分，未来应当由企业通过经营活动和收益来偿还，而有一部分本身就是公益性建设、国土开发项目、扶贫项目，这些将通过适当的政府途径和方法来解决。”

据了解，中国铁路具有市场化、公益性和国土开发三维属性，截至目前，非市场化的后二者仍占据了铁道部大盘子中的大部分。

所谓国土开发，主要包括国土开发铁路和军事支持两大部分，国土开发铁路是为了支持边疆区域开发和边防服务的铁路项目，例如兰青线、青藏线、南疆铁路等。这些铁路具有一线显著特征。比如，偏远地区、山区的铁路建设成本高、运营成本大、收益低，在这些地区提供的服务收益能力没有保证，比如青藏铁路、新疆铁路等公益性铁路也属于普遍服务。铁路军事运输是组织利用铁路运输设备输送人员和物资的行动。

铁路公益性服务是指包括无法通过商业化运营和市场化定价，来补偿成本，但又出于某些宏观因素考虑而必须提供的服务，主要包括军事物资、扶贫救灾、军人残疾人和在校学生等大量非盈利性的公益运输服务。

而上述公益性服务是铁路公益性中显性的一面，该公益性还有隐性的一面，隐性一面主要指在市场经济条件下，铁路运输产品定价机制主要囿于“计划管制”，目前低端客运票价和货运价格的隐形公益性很难识别。

而目前，铁路运营中实现了市场化的只有高铁和动车组运营。

根据国金证券的统计，目前铁路市场化方面仅占铁道部主营业务收入的20%，国土开发和公益性服务则占了铁道部主营业务收入的80%，这样的格局造成了铁道部巨额亏损，2012年全年铁道部预计亏损700多亿元。

由此可见，如果国家财政为铁道部公益性和国土开发项目买单，2.6万亿元铁道债中的大部分可能被消化。国金证券预计，经过本次铁道部的改革，市场化部分未来将占整个铁道事业的60%。

然而，即便轻装上阵，由于中国铁路还在大发展阶段，未来发展的资金如何通过市场化途径获得？本届两会上，国家发改委称，铁道部将争取尽快设立国家铁路发展基金，推进铁路投资主体多元化。盛光祖更表示，酝酿设立的铁路发展基金将设计方案来保证投资者收益，希望能够吸引社会资本投资铁路。