论我国彩票公益金管理制度的完善

杨朋朋

【摘要】彩票公益金在我国经济发展中起到了不可忽视的作用，它在社保基金、专项公益金、医疗补助、体育扶贫工程等支出方面扮演着重要角色。仅体育彩票筹集的公益金就占了2011年全国社会保障基金的60%。还有为农民工、残疾人、等提供法律援助也是彩票公益金支出的一部分。除此之外，在抗震救灾及灾后援建工作中也有彩票公益金的身影，如为汶川地震灾后重建，就筹集到公益金38.3亿元。但从前几年的“彩票宝马案”到后来的张伟华案件，反映出我国在彩票公益金管理上还存在不足。本文试图从彩票公益金筹集、分配和使用管理、监督检查等环节对我国彩票公益金管理制度进行分析，为完善彩票公益金法律制度提出建议。

【关键词】公益金；管理制度；法律监管；法律责任

一、引言

截止到2011年上半年，我国彩票累计销售1011.44亿元，预期2011年彩票行业将为社会筹集上百亿的公益金。2011年8月全国超级大乐透销量累计84.23亿元，已筹集公益金多达29.48亿元。据一项调查显示，“我国成年人中只有16%的人了解彩票公益金，41%的被调查者表示如果知道彩票公益金的使用方向，会更愿意购买彩票。”“这说明我国的彩票销售还有很大的提升空间，彩票的公益效应还有潜力可以挖掘。”为了规范彩票公益金的使用，更好地发展福利事业，有必要对我国彩票公益金管理方面的问题加以研究，使之完善。

二、彩票公益金管理制度的问题及原因

2004年12月，西安市中级人民法院对“宝马彩票案”中的犯罪嫌疑人进行了宣判，这一起轰动的官商勾结制造假彩票的案件可谓震惊全国。当年我国的彩票销售数量受到重创。

2007年4月，公訴机关对原国家体育彩票中心副主任张伟华提起公诉。2005年9月，审计署发布审计公告指出，张伟华在担任体育彩票工作办公室负责人及“北京彩印”公司董事长期间，指定没有资格的私营企业转手代理采购，低价购进电脑彩票热敏纸高价卖出，造成国家彩票资金直接损失2341.26万元。

从以上典型案件可以归纳出在彩票公益金筹集、分配和使用管理等方面存在的问题：

（一）彩票发行费用过高，甚至弄虚作假，减少了彩票公益金收入

2005年6月，审计署审计长向全国人大常委会作了去年的工作报告。报告中首次披露了关于国家体育彩票中心违规的问题。体育彩票管理中心下设了北京彩印公司与中体彩印公司印制、发行彩票，但体育彩票管理中心拨付两者的发行费远远超过了实际支出成本。经初步审查，扣除掉全部成本费用后，两公司获利近5.6亿元。审计署9月份发布的审计公告中详细透露了两家公司惊人获利的过程：2003年初，国家体育总局决定，把体育彩票以年销售额3%集中提取的发行费，除了留下0.2%作为彩票管理中心的费用外，其余2.8%全部拨付给两公司。2003年至2004两年间，体育彩票管理中心直接拨付给两公司彩票发行费共9.69亿元，扣除成本费用4.11亿元后，两公司获利高达5.58亿元。彩票发行费如此高，让人咋舌，而人为又增加了5.58亿元的“发行费”，这无疑大大减少了彩票公益金的净收入。

（二）彩票公益金的筹集、使用部门角色混同

福利彩票管理中心和体育彩票管理中心作为发行经营彩票的事业单位，实际上是在进行企业化运作。但它们仍是隶属于政府的事业单位，所以我国彩票发行和经营体制在实质上仍属于由政府直接发行和经营的方式。这样一来，就会混淆了行政权力的行使与市场中企业正常的民事法律行为，企业化运作的事业单位往往会为了盈利滋生问题，且容易导致彩票发行中心在行政权力庇护之下侵害彩民的权利，甚至基于自身利益而做出一些违法违规行为。

（三）彩票公益金的审批、公示的透明度不高

新出台的《彩票公益金管理办法》规定：中央财政安排用于专项公益事业的彩票公益金，申请使用彩票公益金的部门、单位，向财政部提交彩票公益金项目申报材料后，然后由财政部出具审核意见后报送国务院审批。实际上财政部的审核意见是关键，国务院的审批的依据就是该审核意见。而在此过程中，财政部并没有把申报部门或者单位的申报项目、资金数额、用途先行向社会公布公示，所以缺少公信力。

另一方面，《彩票公益金管理办法》规定：“财政部应当于每年8月底前，向社会公告上一年度全国彩票公益金的筹集、分配和使用情况。”表1是笔者通过搜索整理得到的2009与2010两年中央专项彩票公益金安排使用情况。

（http：//www.gov.cn/gzdt/2011-08/30/content_1936811.htm）

但是，这种公示未免有些粗放。并未把更加细致的公益金使用项目、使用单位、使用时间及时公布。“而省级民政、体育等彩票公益金使用部门，向社会公告上一年度本部门、单位彩票公益金的使用规模、资助项目等情况时更是简简单单。”

目前仅有很少的地方能公布较为详细的年度使用报告。比如苏州市就较为详细的公布了年度使用报告。“2011年苏州市共取得福利彩票销售收入29.14亿元，除了上缴中央、省级财政部门外，本市级留存1.3亿元，支出公益金6501.66万元。资助项目具体为：资助市福利总院筹建3000万元，资助全市老年人服务组织及老年人人身意外伤害保险478万元，资助市高新区阳山敬老院120万元”。还有二十几项的具体资助金额，笔者就不再列出了。如果地方的彩票公益金都能如此公示，透明度自然不言而喻，同时每一批资金的用途有据可查，也能增加彩民对彩票公益性的认可度。

三、完善我国彩票公益金管理制度的建议

彩票能迅速地筹集到资金，能缓解国家的财政压力，造福社会公益事业，当然也能造就“暴发户”。但是彩票事业要保持长久的繁盛，就要有科学合理的管理制度，尤其是彩票公益金的管理更要有规范。针对我国彩票公益金管理存在的问题，笔者提出以下建议：

（一）建立科学的彩票公益金筹集管理制度

1.创建合理的彩票发行销售模式，降低发行成本

“彩票发行费是发行彩票的成本，往往是彩票发行经销者的利益所在。”如果彩票的发行费用超出了必要范围，就可能变成纯粹的部门利益，其改进社会福利的目的就会走向负面。比如原国家体育彩票管理中心副主任张伟华一案便是从彩票发行成本中谋取巨额利益，这严重削弱了公益金的筹集率。彩票发行费是一个涉及彩票发行机构利益的根本问题，发行费一般占彩票收入的15%。“发行费要在国家彩票发行中心、省级彩票中心及下级管理部门以及销售商之间进行分配，其分配现状基本上是中央级发行部门旱涝保收，省级发行部门比较充实，众多经销商苦乐不均但平均而言能够维持温饱。”

这样看来，经销商的发行费既然维持在温饱水平，就没有多少压缩空间了。但国家发行中心，其发行费不应由自己决定，可以由审计监管部门为其核定一个基本的费用率，费用降了可以进行激励，这样既控制了发行费，又有利于彩票事业的发展。对于省级发行中心，其发行费根据《彩票管理条例》的规定应适当调减，不能“自肥”。但《彩票管理条例》并没有给出具体数据上的要求。省级财政部门可以制定一套既可行又完备的发行成本制度，使得发行费用有章可循。

2.建立相互分离、相互制约的公益金筹集分配制度

事实上，我国的彩票公益金由财政、民政、体育等部门共同管理。首先在彩票公益金的使用上，由民政、体育等部门在年初编报具体使用计划、提出使用项目，财政部门审批后予以拨付资金。但是由于各部之间并没有一个明确的权责划分。《彩票公益金管理办法》规定：“留在省级财政的彩票公益金，由省级财政部门会同民政、体育等部门研究确定分配比例。”在这种规定下，到底谁的话语权更大？

可以建立一个独立的彩票发行主体比如彩票公司来筹集彩票公益金，而民政部门和体育部门则编制本部门的彩票公益金预算和决算，主要负责彩票公益金资助项目和资助人员的申报、实施和管理，最后根据申报制定实际的公益金的发放数额。最后由财政部门直接将彩票公益金实际拨付给被资助人，财政部门同时汇总编制彩票公益金年度收支预算和决算，监督彩票公益金的收缴和使用。这样就产生了相互分离的筹集公益金的制度，从而起到相互制约监督的作用。

（二）明确公益金使用原则，完善公益金使用制度

要加强宣传教育，让更多的人知道和了解彩票公益金，实现发行彩票的宗旨，“杜绝狭隘的部门主义，防止产生那些认为公益金是自己系统筹集的，应该由本部门来用的错误想法。”彩票公益金使用管理主要是指：公益金使用领域、公益金使用项目管理和使用分配比例。

1.统筹规划公益项目资助体系，设计科学的资助比例

“彩票公益金要用在最需要的地方，决不能拿来大搞形象工程和政绩”。所以规划好公益金资助项目，不能用公益金随意大搞建设换取政绩。同时，公益金不仅要投入到福利基础设施建设中去，也应及时对设施维护进行持续的投入。而最重要的是在公益金资助项目申报书的内容和程序上要加强管理。比如申请公益金具体项目使用计划书、项目可行性研究报告、项目资金投入规模、申请补助资金数额等有要一个详尽的汇总表。然后，由民政部门、体育部门会同财政部门根据当地的经济水平与收入层次制定科学的公益金使用规划书。公益金使用规划书应既有眼前的小项目，也要有长远的大项目，当然对于重点资助补助群体可以优先考虑。比如随着我国社会人口老年化的到来，可以考虑多资助一些老年社会福利机构建设项目、爱心护理工程项目。

2.建立公益金资助项目事前评价体系，实施跟踪审计

对于公益金项目组织实施情况和项目资金使用及结余情况，民政部门与体育部门要及时跟踪查看，不能审批完就置之不理。而审计部门要对项目资金跟踪审计，及时对使用情况做出评价，以便及时纠正的公益金使用的不良行为。

首先，对资助大型公益项目耗资巨大的比如奥运场馆等组织相关领域的专家进行事前论证，提出评价结论，还可以事前征求民眾的建议。在资助项目建成并使用后，实行绩效考评。还需要加强公益金项目监管，健全项目管理责任制，使每个资助项目有人负责，督促公益金社会效益的实现。彩票公益金管理部门需要对申请资金的项目进行调查、核实后，并经过研究论证后才能出具使用意见。

其次，便是审计部门的跟踪审计。比如2011年12月北京市首次就审计进行地方立法，“将彩票公益金纳入审计范围，还提出了跟踪审计制度，规定审计机关可以对彩票公益金资助的重大建设项目建设情况、专项资金使用情况的过程，实施跟踪审计。”跟踪审计是在项目实施过程中进行审计，它具有督促及时整改、规范后提高的特点。跟踪审计还可以保证彩票公益金专款专用，“彩票公益金的特殊来源和特定目的决定了公益金使用应当坚持专款专用”，不能用于平衡一般财政预算，更不能用于其他不符合公益性质的地方。

（三）加强监督，成立专门的监管机构

目前主要有两个机构负责监管彩票公益金，一是财政部门，主要负责管理和拨付筹集到的资金，但由于财政部与民政部、国家体育总局之间是平行的组织单位。另一个则是各级政府审计机构则负责对公益金的具体使用进行事后审计审核。事实上，这两个部门做的都是“兼职”，不是专门的监督机构。

1.建立专门的监管机构，完善监督体系

“可以尝试组建一个独立的监管机构—国家公基金委员会，使它独立于财政部门和审计部门，赋予它专门监督公益金的提取和使用情况，其中彩票公益金可以是公益金委员会监督的重点领域，使彩票公益金的使用制度化。”比如上海就成立了福利彩票公益金办公室，虽然不是一个主管部门，但起码有了专门主管的尝试。

也可以在全国人大专门委员会里设“公益事业委员会”统筹协调整个公益事业，其下设彩票公益金管理委员会。赋予该管理委员会专门监督负责彩票公益金筹集与分配的行政管理机构。管理委员会在组成人员上可以包括经济学专家、公益慈善领域的知名人士、彩民代表等，它直接对人大常委会负责，享有专门监督权。

2.加强财务监管，规范公益金账户管理

“借鉴国外专用单一账户的规定，对彩票公益金进行垂直管理。”《彩票管理条例》明确指出“公益金依照政府性基金管理办法纳入预算，收与支两条线单独管理”。彩票公益金支出由各级财政部门统一安排，从财政专用账户中拨付，实行收支专户管理。但是，一些部门却用账外账来应对这种硬性要求。所以对于彩票收入，在账户管理上得要求所有收入都缴入财政指定账户，才能进行支付。各级民政体育部门的公益金收支只有一本账，不允许有专用账户以外的账外账。

四、结论

“彩票的发行目的是救助弱势群体，以实现社会的平等和友爱。”彩票公益金来源于彩民，回报社会理所当然。“公益金的使用不能因为‘社会的抽象性而忽略其公平性的特点，而是应当设计更加严密的制度赋予其更大的保护力度，来保证其彩民让渡的财产权利不受侵犯。”我国多年来形成的公益金使用管理制度，因为受到彩票是由部门彩票这种体制的影响，把本属于社会的彩票公益金支配权被淡化了。

本文正是在对彩票公益金管理存在的问题进行研究，指出公益金管理的不足之处后，提出完善我国彩票公益金的管理措施，在文中提出设立公益金管理委员会、公众积极参与、完善信息公开制度、适用一般诉讼等一系列的建议，希望对我国彩票公益金更好的发挥作用有所帮助。

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