环境公益诉讼制度的解读与完善

钟琴

摘要：分析确立环境公益诉讼制度的必要性，并对我国现有的环境公益诉讼制度进行解释意义上的解读，同时，鉴于立法较为粗略的现状，建议在原告主体冲突时确立协调原则，并尽快明确有权提出诉讼的主体。

关键词：必要性；法律规定的机关；有关组织

修改后的新《民事诉讼法》新增一条作为第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这从立法层面确立了公益诉讼制度，如何理解这一新构建的制度并与其他相关法律进行有效衔接，切实发挥该制度的功效，成为最现实的问题，本文将从环境公益诉讼的角度对此进行分析。

一、环境公益诉讼制度的必要性

近年来，环境问题日益突出，发生了许多产生重大影响的环境污染事件，如湖南浏阳镉污染事件，陕西凤翔血铅超标事件等，确立环境公益诉讼制度刻不容缓。我国《行政诉讼法》规定有权提起行政诉讼的主体是认为具体行政行为侵犯了其合法权益的行政相对人，《民事诉讼法》规定提起诉讼的原告应当是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织。然而在环境污染损害了公共利益、国家利益时，“个体利益”并未因环境污染受到直接的侵害，因此不能提出诉讼。如果有权进行处理的行政机关出于地方形象、经济发展等的考虑而不作为时，不仅环境保护不能落实，还会降低司法在民众中的公信力。因此，有必要建立环境公益诉讼制度，弥补我国旧有的不合理制度。

二、现行环境公益诉讼制度的解读

新增加的《民事诉讼法》第55条是我国立法首次确认公益诉讼制度，其中列举了污染环境和侵害消费者权益两种类型。据此，法院再也不能以法无规定为由不予受理环境公益诉讼，符合法定条件的主体提起环境公益诉讼将有法可依，这是我国在环境保护领域的重大进步，也是法律日趋完善的必然。但新通过的《民事诉讼法》对此的规定也较为简略，仅使用了一个条文，如何正确理解这一条文并指导司法实践，是摆在我们面前的现实问题。

（一）原告主体资格的确定

新修改的《民事诉讼法》将提起环境公益诉讼的主体规定为“法律规定的机关和有关组织”。最初的《民事诉讼法修正案（草案）》规定提起环境公益诉讼的主体是“有关机关、社会团体”，在全国人大常委会二审时，这一表述被修改为“法律规定的机关和有关社会团体”，在三审时最终确定为现在的立法表述。较之“有关机关”，“法律规定的机关”的范围明显小了很多。为避免过多的诉讼涌入法院，只有法律规定的机关才可以提出环境公益诉讼，使环境公益诉讼有序进行，不至于浪费司法资源。与社会团体、有关社会团体相比，“有关组织”的表述更符合我国一贯的立法技术，如《合同法》第2条使用了其他组织的术语。虽然“社会团体”在我国立法中也有多处使用，但对于其范围却存在着不同认识，因此规定为有关组织更合理。

“法律规定的机关和有关组织”具体指哪些主体呢？根据《海洋环境保护法》第90条第2款的规定，海洋环境监督管理部门有权提起海洋环境公益诉讼。“有关组织”的范围现在并不明确，只能期待在今后制定相关法律时进一步明确规定。

（二）环境公益诉讼的其他问题

环境公益诉讼是民事诉讼。笔者得出这一结论的理由是：（1）我国实行的民事、行政、刑事诉讼分别立法，现在环境公益诉讼已由民事诉讼法予以确认，并没有规定其推广适用。（2）环境公益诉讼针对的是污染环境的侵害公共利益的行为，而非行政机关执法过程中的渎职、处理环境污染事件不当等行政行为，因此环境公益诉讼不属于行政诉讼的范畴。

三、完善我国环境公益诉讼制度的建议

（一）多个主体有权起诉时诉讼原告的确定

《刑事诉讼法》第99条第2款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”在海洋环境遭受重大损失时，行使海洋环境监督管理权的部门有权请求损害赔偿，此时出现了两个有权主体，如何协调呢？出现多个有权主体的情形当然不限于此。笔者认为，在确立谁为诉讼主体时，可以从以下角度考虑：

污染环境的行为已涉嫌犯罪时，由检察机关行使环境公益诉讼权。检察机关对涉嫌犯罪的污染环境的行为提起公诉，必然对该行为造成的污染后果、情节、可责难性程度等有着清晰的认识，由它来提起环境公益诉讼，能够有效的实现环境保护的功能。同时，污染环境行为的刑事处理和民事赔偿由同一原告主张，同一法院处理，能够提高司法效率，节省司法资源。当然，《刑事诉讼法》的相关规定改变为“应当提起附带民事诉讼”更为恰当。环境污染的后果涉及多个区域时，应以污染后果较为严重的地方的机关和组织提起诉讼。环境污染涉及的面较广，如果多个机关都参与到诉讼中，必然不符合经济原则，由污染最为严重的地方机关和组织提起诉讼，既便于证据收集，同时能最大限度恢复正常环境状态。

（二）尽快确定“法律规定的机关和有关组织”的含义

如前所述，现在能够明确的有权提起环境公益诉讼的机关是海洋环境监管部门，污染环境的行为构成犯罪时检察院也有权要求损害赔偿。这一范围明显过于狭窄，加之环境公益诉讼条款的粗略，更加降低了环境公益诉讼在我国顺利进行的可能性。“有关组织”的概念，笔者目前没有看到相关的规定，因此，环境公益诉讼的主体范围过于狭小，亟需完善。

（作者简介：钟 琴，女，汉族，湖南益阳人，四川大学法学院硕士研究生，研究方向：民法方向。）