期待“不动产统一登记”

姚尧

不动产统一登记制度虽不可能解决全部问题，但却一定可以促进问题的解决。

日前，国务院办公厅发布关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知，明确要求在2014年6月底前，由国土资源部、住房和城乡建设部会同国务院法制办、国家税务总局等有关部门，颁布《不动产登记条例》并实施不动产统一登记制度。

对这一政策，有人解读是新的调控房价措施，但也有专家认为，不动产登记是对相关法律的补充和完善，是财税体制改革配套措施，对房地产市场调控更多的是“无心插柳柳成荫”的效果。

登记现状

不动产登记项目种类繁多，包括土地、房屋、林地、草地、水面、滩涂、海域等等不一而足。据北京市律师协会物业管理委员会副主任毕文强律师介绍，在我国，不动产因管理机构不同而由不同机构登记，如房屋由住房和城乡建设部门登记，建设用地、集体土地和矿产资源等由国土资源部门登记，林地由林业部门登记，草地由农业部门登记，承包经营的耕地也是由农业部门登记，水面、滩涂的养殖使用权由渔业部门登记，海域使用权由国家海洋部门登记。

北京市盛廷律师事务所张兴奎律师指出，仅以房屋（土地）一项为例，当前全国绝大部分城市与辖区的房屋（土地）登记机构管理体制尚未一体化，同一城市多级发证带来了各自为政、重复建设等问题。

以农民为例，其不动产权利要分别到4个不同部门办理4个不同证件：住房要到建设部门办理《房屋所有权证》，宅基地要到国土资源部门办理《集体土地使用证》，承包的土地要到农业部门办理《耕地承包证》，栽种的树木要到林业部门办理《集体林权证》。

对于城市居民，不动产登记最少也要办两个证：要到建设部门办理《房屋所有权证》，到国土资源部门办理《国有土地使用证》。在房地产抵押时，不仅要到建设部门办理房屋抵押登记，而且要到国土资源部门办理土地抵押登记。

中共中央党校国际战略研究所副所长周天勇表示，我国负责登记管理的部门不统一，不动产登记机构存在“多头行政”的局面。其次，纳入登记的不动产登记信息也不完全。同时，我国房屋登记在全国范围内没有联网，这就导致本地各部门之间的房产信息无法互通，相互之间获取不动产信息极为困难。

这些都为“物”的流转设置了不必要的障碍，是导致不动产交易秩序混乱的重要原因。参与《物权法》起草的中国人民大学教授杨立新曾直言，必须尽快制定不动产登记法律制度，确定统一的登记机构，规定统一的不动产登记程序、登记办法、登记种类，以及不动产登记错误的赔偿方法。“只有用法律统一我国的不动产物权登记制度，才能够保障我国不动产物权的流转秩序，切实保护好人民的物权。”杨立新说。

如何“统一”

浙江大学公共管理学院教授杨遴杰告诉本刊记者，不动产统一登记，就是对不动产上的各种物权统一进行登记，目的是通过公示的方式，从民事权利的角度确定不动产的支配关系，从而为不动产交易提供统一的、有公信力的法律基础，起到保障交易安全，维持市场有序运转的作用。

“实际上不动产登记是必备的，而且它是为走向市场化法制管理的一个前提基础，但是它的难点在两个方面，一个是不动产登记谁来登记，申报制度怎么保证，需要一个配套的法制进行保障才能进行。”住房和城乡建设部政策研究中心研究员王珏林对本刊记者说。

杨遴杰也认为，要想解决当前我国不动产登记存在的问题，第一要务就是解决立法问题，尽快出台不动产登记法或条例，把不动产统一登记的基本的规则和制度确定下来。主要内容其实就是把不动产登记的要素统一到一个管理框架内，比如登记机构、范围、程序、证书、效力、查询方式和法律责任等都作出明确规定。

而这样一个统一的登记机构要把登记本身的功能和附加的行政功能分离开。清华大学法学院副教授程啸表示，可以把国土和住建部门登记的功能抽出来，建立一个国家层面的登记机构，像国税、海关一样，由国务院直接管理，避免统一登记工作受到地方干预。

当然，在制定不动产统一登记的法规时还可能面临一些技术上的难题，比如房屋所有权是无限期的，而我国土地使用权年期有限，统一登记无法避免如何协调两者的问题，《物权法》刻意躲避的续期费用也该明确下来。

杨遴杰说：“其实，2007年出台的《物权法》就明确规定“统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”，六年过去在此方面并无明显进展。这次通过公布实施不动产统一登记的最终时间表，或许可以起到倒逼制度建设的作用。”

调控与反腐

国家行政学院决策咨询部研究员王小广认为，出台不动产登记制度是一种长效制度建设，肩负多种作用，是财税体制改革的配套措施，虽然并非单纯针对房地产调控以及腐败问题而出台，但确实有助于推进反腐败工作，在客观上也对房地产调控发挥重要作用。

著名财经评论员余丰慧告诉本刊记者：“因为房地产调控的重点是抑制投机投资性住房；抑制大量囤房，坐以待涨，谋取暴利。我们的限购政策、房贷差异化政策、交易税、所得税和房产税无一不是对准投机投资性购房和囤房。在房产税全面实施以前，实践证明现有的系列政策似乎不能解决投资投机和特殊利益群体大量囤房的问题。出台并实施不动产统一登记制度对房地产调控具有重要意义，对于高房价必将有抑制作用。”

仅就房产税而言，此前，我国通过银行征信系统的联网，可以查到购房者有没有办理银行贷款的记录，但对于未办理过银行购房贷款的人而言，征信系统是查不到其购房记录的。为掌握房产信息，建设部曾要求在2012年6月30日完成40个副省级以上城市的房产登记信息联网，但据媒体披露，各城市不但数据输入不足，而且准确率也不足。作为我国财税制度改革的重要税种，统一登记房产信息后，将促使在全国征收房产税具备条件。

但是，许多人也对不动产统一登记制度提出了质疑，房产律师秦兵就对本刊记者说：“纵观全世界，往往是先建立了登记制度然后有物权法，只有中国是反过来的，同时在只有承诺，而没有罚则的情况下，实难让人信服。”

财政科学研究所研究员孙钢则表示，即便该制度如期出台，能否解决房地产的问题，仍有待观察。

余丰慧对记者说，民众最为担心的是，“2014年6月底前出台不动产登记条例”会否也只是一纸空文。去年住建部明确表示：“40城市2012年6月底以前实现个人住房信息联网。”结果至今未见音信。现在，国务院白纸黑字向全国人民再次承诺，希望不会再食言。