高校管理何以“去行政化”问题研究

陈敏虹

[摘要]高校“行政化”是指高校作为学术性组织的特性被忽视，用行政的手段和思维管理高校。高校“去行政化”是推进高校管理体制改革的主要举措，本文通过提出高校行政化存在的多方面问题和分析去行政化存在的困境，提出一些关于高校去行政化的举措。通过转变政府管理教育的职能和方式，正确处理高校内部行政权力与学术权力的关系，恢复高校的自治性与学术权威的至上性，建立现代大学制度，使高校回归其本来使命。

[关键词]去行政化；官本位；学术权威

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2013.08.057

[中图分类号]G647[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2013）08-0098-03

大学自中世纪诞生以来，始终把知识创造和人才培养作为自身最基本的价值追求。其作为学术性组织与政府和企业存在着根本的区别。在我国，高校作为学术性组织的特性在一定程度上被忽视，存在着用行政的手段和思维管理高校，没有按高等教育发展规律、高等学校办学规律和学术发展规律办学的倾向与问题，这就是高校的“行政化”。我国高校行政化的问题从20世纪90年代探讨建立现代大学制度起，就进入大众的视野。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中提出，“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”，温家宝总理在讲话中也提到必须改变教育的行政化倾向，同时国内著名大学校长、知名专家学者对此纷纷发表见解。因此，深入分析高校去行政化问题，有重要的理论价值和现实意义。

1 我国高校行政化的现状及其存在的问题

1.1 高校行政化的现状

行政化是高校的一个老问题，同时也是学校治理关注的焦点。近年来高校的行政化现象日益蔓延，学术权与行政权的冲突越演越烈，高校的内部矛盾也日渐激化。我国高校行政化是指不顾教育规律和学术规律，完全依靠行政权力，按照行政手段，行政方式，行政运行机制管理教育、管理学术。高校行政化可概括为外部“行政化”和内部“行政化” 2个方面。外部“行政化”涉及的是政府与高校的关系问题，是指政府以管理行政部门的手段和思维来管理高等教育和高等学校。具体表现在以下一些方面：① 设立了众多管高校的教育行政机构。如，国家层面有教育部，地方层面有各省（市、区）有教育委员会或教育厅，某些党政部门也有管高校的权力。一所高校实际上成为政府教育行政机关的附属机构。政府对大学的行政化管理自20世纪五六十年代起一直延续到现在，虽然有所变革，但没有根本改变。② 大学行政级别日益强化。近年来，不少大学先后成为副部级大学，其党委书记和校长成为副部长级官员。无论这一做法的出发点如何，客观上都强化了大学的“官本位”意识，严重制约了大学的改革和发展。③ 高校成为行政机构。我国每所高校都隶属某级政府机构，如隶属教育部等中央部委、隶属地方省市级政府所属高校等。④ 大学主要领导来源行政化。近年来，随着大学行政级别的强化，政府官员担任大学领导的现象明显增多，使大学行政化格局更为严重。内部“行政化”涉及的是高校内部治理问题，是指本该由学术人员享有的学术事务决定权被行政人员所掌握，在决定学术事务时采用的决策方式或议事规则“行政化”，用行政管理方式来处理学术事务，具体表现在以下几方面：① 大学内部行政机构成为学校主导部门； ② 学术委员会权力被虚化； ③ 高校资源分配应以学术为本位，由学术委员会和教师决策，但学者却普遍缺乏对于与知识生产有关的各类资源的配置权。

1.2 高校行政化存在的问题

在我国积极贯彻“科教兴国”战略、大力发展教育的大背景下，各级各类教育部门、机构在各自的道路上不断探索、不断前进，特别是高等院校。但是，随着这些高校的不断发展，问题也接踵而至。其中，高校“行政化”问题日益引起了教育界有识之士的广泛关注和深入思考，主要表现在以下一些方面：

（1） 资源分配官位化。高校行政化使领导获得更高的行政级别，所以众多高校领导开始热衷于高校的升级，一味追求政绩。这些做法无疑都强化了高校的官本位意识，严重制约了大学的改革和发展，同时也造成高校间资源分配不均，比如普通学校的财力来源直接与地方经济挂钩，得不到国家更多的财力、物力和人力的支持，学校的办学质量都受到严重影响。高校行政化的同时使得有行政职务的人可以肆意侵占高校的资源，造成学校资源浪费与资源分配不公平。

（2） 管理机构膨胀化。随着高校行政化倾向的不断强化，目前我国高校党政管理机构越来越臃肿，人浮于事的现象愈演愈烈。近年来，随着高校规模的迅速扩张和相应的机构改革，许多高校没有认真地处理学术权力与行政权力的关系问题，只是对行政权力重新进行拼装组合，学校领导班子也加速扩张[1]。普通高校领导班子的规模一般都要达到10人以上，规模大一点的高校要达到13人甚至更多，处科级干部较多的现象并没有得到有效的遏制，造成有级别的干部越来越多，办事效率却越来越低。

（3） 校园官场化，官僚作风盛行。现在我们的大学校长套用我们国家的行政级别，副省部级、厅局级等。校长的任命基本上按照党政干部的方式来处理，直接由上级任命，成为教育主管部门的垄断资源，大学主要领导来源行政化，校长与教育部门官员“交换”频频。大学校长也成了行政调动升级的重要“官位”之一。随之而来，不少官员对工作或明哲保身，或推诿扯皮、敷衍塞责、专做表面文章，对教授和学生的疾苦则是漠不关心，为求个人升迁，热衷于搞各种“达标”项目、“政绩”工程。

（4） 教育腐败化，社会公信力下降。近几年，高校这个本该属于一方净土的圣地，腐败案例却开始呈增长态势。归根到底就是近年来高校内部的民主管理风气日趋淡漠，高校行政长官权力过于集中，滋长不正之风。“教师会”、“学术委员会”等学术机构的人员构成，往往由行政领导兼任或指派，高校的行政权力也远远超过学术权力成为高校中的“独大”，致使教授与院长、学校领导的冲突不断加剧，招生腐败、学术腐败、财务腐败等教育腐败问题日益严重，高校在社会上的公信力持续下降[2]。

（5） 教授矮人化，学术之风稀薄。受管理行政化的影响，学校除了规定教师每年完成多少教学任务外，还要发表多少文章，文章要达到什么级别。如果完不成指标，职称工资收入等一系列现实问题都会受到影响。很多老师如果只是安心教书，不去发表论文做科研，他的职称可能成问题，而一些科研立项也过于行政化，把科研当作产品一样，过于功利。那样很难想象一个官本位的、功利化的大学，能够培养出具有“独立思考、自由表达”的学生。

1.3 高校“去行政化”的涵义

高校“去行政化”的本质就是按高等教育的规律办高等教育，恢复大学的大学自治和学术自由的本质。其内涵可概括为4个方面：① 按高校发展规律办学； ② 按学术研究规律从事学术研究和学术管理； ③ 按人才成长规律育人； ④ 由热爱教育、懂得教育规律的教育家办学。

2 高校“去行政化”的困境分析

高校只有去行政化才能承担起引导社会价值观和社会行为之使命，成为提高社会文明进步的教育机构和学术组织。但是高校去行政化将会是一场利益的博弈，将会面临很多的困境和阻力。

2.1 困境之一：学术官本位思想严重

“学术官本位”的实质是把学术职级与行政职级等同起来，在这种政治氛围下，许多科研工作者、大学教师把“当官”当做人生的价值标准，对于“官职”趋之若鹜，导致科研及教学的质量越来越差。中国人注重官衔、头衔、坐次、排名，在中国文化中的“唯上”成分较重，因此，在很大程度上，高校领导和教师在接受、对待、处理问题时，唯上思想比较重，唯上是从，更多服从的是行政式的指令。在社会层面上，功利化思维和“官本位”心态在不同程度地存在“官本位”现象，社会上存在一套较为清晰的行政化体系。

2.2 困境之二：既得利益者的阻挠

大学行政化的核心是利益，共同的利益使他们自觉地接受和服从行政化。而为了追求更大的利益，高校也不遗余力地推动行政化的加速运行。对此，亦有人认为“中国目前是以行政级别来衡量社会地位，住房、医疗、政府谈话、民间交流，全跟官级连在一起，没这个什么都干不了。如果“官本位”是前提，如果全社会都以行政级别为导向，那单独取消高校的行政级别就是贬低教育，导致高校无法与社会对接。”这其中有一定的道理，因为在整个社会等级观念非常强的情况下单独取消高校行政级别，教育家将得不到社会的应有尊重，那怎么支持大学的发展。

2.3 困境之三：高校内部及其与政府、社会的关系问题

从高校内部看，首先要解决高校内部行政权力和学术研究的关系问题，使高校真正回归到“教授治校”、“学术本位”的轨道上来。从高校与政府的关系看，我国大学主要是政府主办，政府几乎控制了高校的课题资源、资金来源。 “从招生到就业、从专业设置到课程建设、从教师招聘到学校领导任命，从每一项经费的下拨到每一项成果的验收，都是政府在管。”从高校与社会的关系看，高校作为学术组织，本不该具有行政级别，从长远看应当取消大学的行政级别，但是必须注意方式与时机，正如中国人民大学纪宝成校长所言：取消学校的行政级别，需要有另外一种新的制度设计，能够让学校更好地与外界交流对接，以利于争取到更好的制度环境和办学条件。高校内部缺乏新的体系或机制与社会对接高校的健康发展，需要良好制度或机制的保障，需要一个能够遵守规则的制度环境相配合。然而，我国大学自治的文化基础失落，学术环境不严肃，目前高校除现行的行政管理体系外，没有形成一种可抗衡或取代的相应的管理机制，高校“去行政化”的运行缺乏良好有序的制度环境，缺乏与社会有效融通的独立机制，没有一套和社会其他方面配套的机制和管理模式。因此，在缺乏新的体系或机制的情况下推行高校“去行政化”，将会使高校遇到许多困扰。

3 高校“去行政化”问题的对策与建议

高校“去行政化”是促进中国高等教育发展的必由之路，但需要一段很长的时间。因为我国高校大学制度不仅与整体的教育制度密切相关，而且与社会政治制度相关。所以，高校“去行政化”工作将会是一场涉及教育观念、制度、利益，深刻的思想和制度的革命。

3.1 政府决策者们对大学本质的根本认识的转变

大学“去行政化”的前提是政府的决策者们对大学本质的根本认识。“去行政化”不仅是对现行大学制度的更新和超越，而且是对新的，体现大学本质的大学制度的建立。因此，政府高层和社会大众更变对大学本质的认识。大学自治和学术自由是高等教育赖以生存发展的灵魂，是高等教育发展所坚持的重要原则和价值取向。由于我国的大学制度本质上还是属于政治制度，在目前的情况下，要完成大学制度“去行政化”，必须得到国家政治方面的支持和社会的重视，并由政府主导来完成。所以国家高层对大学本质、意义和作用认识的改变，是大学“去行政化”的思想前提。

3.2 打破高校内部行政化的管理体制

① 要探索和明确现代大学制度，现代大学制度可以简单地将它概括为大学自治、学术自由、教授治校、通才教育、学生自治等内容。其核心，对外是学校自治，对内则是学术自由、教授治校、学生自治。② 作为政府应取消高校等级制度建设，如“985”大学和“211”大学，没有必要将高校划分为副部级、厅级、副厅级。行政级别的高低与高水平大学建设没有直接的关系。每所高校只有在类型，层次方面不同，没有等级高低之分，都应该是平等。③ 要建立独立的人事管理制度，建立由专家教授，知名学者和学生代表等共同组成的遴选委员会，制定领导任职标准，再向社会公开征选高校领导。④ 大学的行政管理，要明确行政权力和学术权力的权限，把学术管理和行政管理分开。在目前高校的校务委员会、学术委员会和教职工代表大会等只是咨询机构或审议机构，并不是决策机构和管理机构。学术与行政要分别管理，拥有行政权力的人不能插手学术。

3.3 理顺政府和高校的关系，增强高校办学自主权

理顺政府和高校的关系，增强高校办学自主权。这要求政府转变职能和管理方式。转变政府职能就是合理规划和配置教育行政机关的职能和权限。全国人大通过立法详尽界定政府权限和职能，缩小行政权力可以任意扩张的空间。通过立法确定高校的法人地位和内部管理模式。那么政府的职能：① 政府做好各类高校信息的采集，统计和分析，发布工作，帮助高校准确分析、把握社会的需求和变化，做好教育政策的研究和制定。确定教育的总方针、总政策、总目标，推出符合社会发展需要和大学教育规律的政策，为高校提供办学指导。② 保证对高校教育经费的投入，切实落实既定经费投入目标。对于高校的考核和评估是不可缺少的，政府应该委托专门的评估机构对高校进行考核和评估。该机构必须是不受政府和高校管理的独立的评估机构，但该机构的行为要接受社会公众的监督。

3.4 坚持以法治校，强化社会监督

大学去行政化不单单是政府对大学“放权”的问题，学校内部还应该确立起一套明确、清晰、合理、公开的规范。行政化的高校权力的运作往往由个人或少数人决定，并缺乏强有力的监督和控制，由此导致各种越轨、失范事件的发生。我们在现有的条件下，可以探索建立一套良好的监督机制，如通过学生委员和教职工委员联席会议的方式，对校长的权力进行监督，既保证校长执行党的教育方针，也可以督促校长做好本职工作，不干预学术研究。同时加强立法建设，用法律明确政府和学校，校长和教授之间的权责。当前我们最迫切的工作还是要通过立法来明确政府管理高等学校的权力边界，这同时也是高等学校“去行政化”的最合理选择。

主要参考文献

[1] 陈春鹏. 我国高等学校去行政化问题研究[J]. 中共山西省直机关党校学报，2010（4）.

[2] 陆琪. 中国高校管理“去行政化”问题辨析[J]. 兰州工业高等专科学校学报，2010（4）.