大学“去行政化”改革及其治理路径

曹俊

一大学泛行政化的弊端及改革的必要性

不论大学作为何种类型的组织，其以学术为中心、培养人才的宗旨目标是不变的。事实上，行政权力不是也不应是一个带有色彩化的词语，大学的运营管理不可能离开行政管理。泛行政化趋势的加强，大学的行政权力超越了特定的界限，从行政服务领域蔓延到学术领域，造成对于大学的管理过多过细，大包大揽。现实中大学行政权力的过度膨胀对学术自由传统和学术自治理念产生很大冲击，大学精神亟待重塑。

1大学治理权力主体倒置，学术权力缺失

大学作为一个学术性组织，其权力设置不应是科层化的自上而下的授权模式，而应来源于大学成员自下而上的自觉认同，这种自觉的认同是对真理、知识和学术的认同，而非对外部强权的认同，这便是学术权力。[1]学术权力实质上是学术自由的权力，因而具有民主性、自主性的特征。受中央集权的政治体制和文化的影响，我国公立大学的治理，行政权力处于绝对的强势地位，不断干涉和插足学校的学术事务，学术自由和自治的精髓日益遭到践踏，行政权力泛化的结果在很大程度上变为谋取利益的工具，这不可避免地会激化大学各利益群体的矛盾，尤其是行政团体与学术团体之间的矛盾。

2进一步加剧学术道德的沦丧

在行政权力处于凌驾和支配地位的条件下，为了生存和某些利益的诱惑，某些知识分子选择向行政势力低头或靠拢，这既丧失了作为学者的独立性，也丧失了学术自由的品质。高校的学术决策掌握在行政权力手中，所谓民主表决、投票的程序要么权重较低，要么只是走形式。学术资源行政官位化不断助长我国大学学术成果造假、剽窃之风的屡禁不止，愈演愈烈。行政权力膨胀，在学术领域成了支配力量，从而加剧学术道德沦丧，造成学术停滞不前，甚至学术倒退，败坏学术风气。

3资源分配官位化，有悖教育公平

我国大学通常被划分到事业单位法人的类别里，高校像行政单位一样被划分为很多行政级别。根据其所属政府部门的级别，可以划分为部属高校和省属高校；根据招生类别可以分为本科高校和专科院校；从笼统的社会地位的意义上，可划分为重点大学、非重点高校、“985”工程高校、“211”工程高校等。这些分类的关键在于，政府通过行政权力的干预，给予大学不公正的礼遇，并非由社会贡献的差异而带来的大学的社会化差。大学行政化倾向助长了众多高等学校热衷于自身的盲目升级。从专科院校升级为本科院校，从学院升级为大学，从一般本科院校升级为重点本科院校，从一般重点本科院校再升级为“211”工程高校、“985”工程高校，从省属高校升级为部署高校或省部共建高校，还有一些高校自身定位不明晰，盲目增设本科专业、硕士点和博士点，甚至有一些3～5年制的中专高职学校谋求升格为本科高校。这些看似简单的高等学校升格行为，其实质是升格背后所隐藏的巨大利益。受官僚等级制度和官本位传统政治理念的影响，中国的公立学校尤其是高等学校都竞相提高自己的身份，因为不同等级的公立高等学校所获得的资源是极其不平等的。资源的短缺和分配不均，严重阻碍和制约了我国高等教育改革和发展的进程。另外由于行政权力在大学处于中心主导地位，因此行政权力会牢牢掌握包括学术资源在内的许多资源，这就使得拥有行政权力的人会以行政强权手段占取资源，从而造成高校内部资源分配不公平以及资源的浪费。事实正是如此，大学分级破坏了大学间的公平竞争。

此外，大学行政化的泛滥阻碍了高校组织机构运行中多元权力的参与和监督，降低校务决策的科学性，也不利于调动师生开展教学、科研、学习活动的积极性，总之，现今我国高校的“泛行政化”现象已经严重阻碍了我国高等教育的良性循环与发展，改革是唯一的出路。

二大学“去行政化”改革的路径———后行政化时代的大学治理

去行政化的关键在于正确处理好大学内外部的权力关系，尤其要正确处理好以政府及其职能部门为代表的外部行政权力与大学内部自治的关系，要从本质上打破大学管理的行政特权。要使大学回归学术本质，构建新的治理模式，积极推进大学的法人化改革，继承和发扬学术自由、学术自治、兼容并包的大学精神。

1改革教育行政体制，重新定位政府与大学的关系

政府和大学的关系很大程度上决定了大学管理的模式，重新审定政府和大学的关系是重要任务之一。我国教育实行中央的统一领导，地方分级管理的体制。受这种教育行政体制的制约，外部教育行政组织在对大学的管理过程中沿用了一贯的集权式的管理模式，忽视了大学作为一个学术组织的自由、自治的属性，把大学作为一级行政组织来管理，势必会将官僚体制的理念和官本位的思想强加给大学，这是造成我国大学管理泛行政化的一个重要根源。所以，寻求我国大学管理去行政化的出路，政府对大学管理固有的理念和模式要做相应的调整。

在西方发達国家盛行的新公共管理理论打破了传统的管理行政的管制性，引进了服务行政的思想，而服务行政的模式恰恰切合高等教育行政中的大学自治和学术自由的理念。在我国政府一方面是公立大学的举办者，另一方面又超越权限成为大学管理者，大学也就从根本上丧失了自主、自治的权力，沦为政府行政机构的附庸。走出这种困境，需要政府职能的重新定位，正确处理与大学的关系，简政放权，转变角色，充分运用法律、政策引导、项目资助、信息服务、评估监督等手段，由对大学实行直接管理转变为宏观调控和政策引导，不应干涉可以由大学自主决策的事务，例如课程与专业设置、奖惩政策制定设施、人事聘用考评、招生计划、学制安排等。[2]

2明确大学法律地位，积极推进法人化改革

大学去行政化改革的关键是要建立新的治理制度。对此，积极推行法人化改革，建立完善的法人治理制度将是一个值得尝试的路径。构建大学法人治理体制就是在大学所有权和法人财产权、经营权分离的基础上形成所有权、决策权、经营权等权力的相互制衡与约束，构建以权力制约权力的合理权力架构。[3]大学法人治理制度的意义在于：作为一项制度，它规范了大学独立法人的权力运行机制，通过学术权力与行政权力的博弈来实现二者的制衡，以及外部权力主体对制衡机制的影响，这对大学泛行政化倾向的制约具有重要的参考意义。

建立完善的法人治理制度，首先要明确大学的法律地位。我国《民法通则》将公立大学归类为事业单位法人，而《中华人民共和国高等教育法》的相关条款又规定了我国公立大学自成立之日起就取得了法人资格，校长则是大学的法定代表人，似乎可见，我国公立大学的法人地位问题已经得到解决，但事实并非如此。[4]事业单位很大程度上作为政府行政机构附庸的弊病由来已久，事业单位的法人资格，具有飘渺性和脆弱性，只能解决大学的民事权利问题，则无法处理与政府的关系问题。因此许多学者就提出，学校不应仅是民法上的法人，而应当具备独特的行政法人性质，以保障其在行政活动中的主体地位。重新定位政府与大学的关系，建立二者的契约关系，而非行政管辖与隶属的关系，这样可以在很大程度上避免外部行政权力对大学治理的盲目干涉，从而可以保证学术自由和大学自治的深入发展。

3推动依法治校，强化民主管理

学术自由是现代大学精神的最基本价值，而民主及其制度作为一种手段，服务于自由价值的实现。因此民主法治观念的深入发展有利于现代大学治理的良性互动和去行政化改革的有效开展。改革大学泛行政化问题，实现民主治理，各方力量必须参与到大学的决策中来，尤其像大学教师、教授、学生等应当对涉及学术方面以及重大事务具有实质的话语权，而不是仅仅就某些问题去征询教授或者学生的意见，民主治理不能只停留在参与层面，而要深入到实质性的决策层面。民主当然需要制度和机制予以保障，例如要使教授真正参与到大学民主治理中来，就必须建立一个保障其决策权力得以实现的有力机制。就这点而言，应当明确教授会这一组织的地位、目标及职能，通过该组织来更好地表达教授等学术人员的意见。民主的决策权力要通过投票表决来实现，将权力分配给各相关主体来行使，才是真正意义上的民主治理。民主权力的行使要以其对于该领域问题的熟知性及其身份的无可比拟性为前提，例如要对一个学者的科研学术能力进行评估时，更应当重视同行专家学者的评估。[5]另外可以发挥监事会、教职工代表大会、工会等民主机制的作用。

总之，大学的去行政化改革并非简单地取消行政权力和行政管理机构，而是要正确处理学术权力与行政权力二者之间的关系。以学术至上为宗旨，崇尚学术自由、大学自治。积极推进法人化改革，构建新的治理模式，充分发挥大学培养人和人才的功能，只有这样才能不断推动我国高等教育的改革与发展，促进高等教育的良性循环。

参考文献

[1]泛乃华.我国公立大学管理泛行政化现象的探析[D].西南政法大学硕士学位论文，2010（3）：38.

[2]钟秉林.关于大学“去行政化”几个重要问题的探析[J].中国高等教育，2010（9）：4-9.

[3]彭宇文.中国高校法人治理结构研究[M].北京：中国社会科学出版社，2006（10）：55.

[4]王建华.第三部门视野中的现代大学制度[M].广州：广东高等教育出版社，2008.

[5]刘鸿鹤.美国大学民主管理的理念与实践[J].东北财经大学学报，2010（3）：86.