创新投融资模式推动西部地区城镇化

王中

当前我国城镇化率已经超过50%，进入快速发展的新阶段。同时，受制于宏观环境影响，进出口和投资带动经济增长的引擎作用明显削弱，作为启动内需的新型城镇化需要承担更多带动经济增长的重任。新型城镇化是建成小康社会，拉动内需的最有效方式，因其对资金的需求异常庞大，必须在投融资体制等方面做出突破。

西部地区新型城镇化与投融资现状

我国城镇化率为51.3%，东中西部地区差异较大，东部城镇化率为61.53%，中西部分别是46.99%和40.77%，京、津、沪三个直辖市则达到80%以上，云、贵、藏则不到40%。西部地区不仅城镇化落后，而且市场化程度低，推进新型城镇化建设无论在融资数量，还是在融资方式等方面都与东部地区存在差距。

“产”、“城”联动

要加快以人为核心的新型城镇化建设，重要内容是促进城镇基础设施和公共服务设施以及优势产业发展。从投融资领域来看，新型城镇化建设涉及“产”、“城”两个方面。

产业上重点发展劳动密集型的传统优势产业，解决农民的非农就业问题。从四川省来看，应重点发展电子信息、装备制造、能源电力、油气化工、钒钛钢铁、饮料食品、现代中药等产业，以及航空航天、汽车制造、生物工程和新材料，即“7+3”优势产业。发展产业应重点抓好产业园区这个关键，目前四川有各类产业园区200多个，从层次上包括国家级产业园区、省级产业园区、市级园区和县级产业集中区，其中国家级和省级园区占比25%。从产业园区发展趋势以及支持新型城镇化来看，应将国家级、省级高新技术产业开发区和经济技术开发区作为支持重点，通过产业集群式发展带动园区发展，以园区发展带动城镇加快建设。

从“城”的角度看，新型城镇化建设包括大中城市和小城镇，从四川实施多点多极的城镇化战略看，将天府新区打造成宜商宜业宜居的产业新城是成都新型城镇化的重中之重。将绵阳、内江等发展成区域性的大城市，以新区建设带动城市发展，通过城市扩容带动城镇化建设是建设多点多极的重点。实施百镇试点，着力发展工业型、交通型、商贸型等小城镇是新型城镇化的最基础要求，也是新型城镇化的重点和难点。

投融资主体和模式较为传统

从目前看，新型城镇化投融资主体包括市场化融资主体和政府融资平台两大类。市场化融资主体多分布在产业领域，以行业龙头企业和民营中小企业居多，一般分布在产业园区，多通过企业自筹、银行贷款、发行债券和资本市场筹资，融资行为市场化。鉴于城镇化基础设施投资期限较长，政策限制较多，市场化资金进入渠道不畅，政府融资平台就成为城镇化基础设施、公共服务设施投融资建设的主体。政府投融资平台普遍存在市场化程度不高、公司治理结构不完善、资产负债率较高等问题，因此其融资方式主要是银行贷款。部分市场化程度较高、实力较强的政府融资平台可以通过发行企业债券等募集资金，如四川发展通过发行企业筹集资金。

从融资模式来看，新型城镇化建设项目可以分为公益性项目、准经营性项目和经营性项目。对于市政道路等不存在排他性的公益性项目一般由政府融资平台使用财政资金、银行贷款等进行建设。目前，除保障性住房等极少数领域，其他公益性项目必须使用财政资金建设。在国家严格控制地方政府性债务的情况下，新型城镇化建设中大量公益性项目因财政资金缺乏难以推进。对于自来水厂等准经营项目，其传统上多通过政府给予财政补贴、政府融资平台或项目建设单位通过银行贷款等方式融资。在西部地区，除部分大城市可以采取一些市场化融资方式，绝大部分中小城市和镇仍然采取传统融资模式，严重依赖自筹和银行贷款。对于电信、电力等存在垄断性的经营性领域，完全可以通过市场化方式筹集资金，企业融资渠道多元化。其他一些经营性领域由于改革不到位等原因融资渠道狭窄，主要通过财政资金和银行贷款推进项目建设，还不能大量采取市场化方式进行融资建设。

新型城镇化建设投融资供求分析

一直以来，小城镇基础设施建设主要采取依靠财政资金投入的传统模式，由此造成小城镇融资渠道狭窄，资金供给量严重不足，地方政府通过各种渠道筹措资金，成本远超银行贷款利率，导致政府负债率高企。

新型城镇化建设资金需求量异常庞大

根据统计，城镇基础设施（市政公用部分）投资一般相当于当年GDP的3%～4%，占全社会固定资产投资的10%～15%。联合国社会发展部推荐发展中国家市政公用设施投资占生产总值的3%～5%，我国尚没有达到此标准。新型城镇化建设涉及城镇基础设施、公共服务设施、社会事业以及产业发展等诸多领域，投资量巨大。根据测算，一个农民市民化需要大量配套资金，包括政府提供的公共服务住房需求、社会劳动保障等，比较保守的测算是人均10万元，较为激进的达到人均30多万元，未来10年我国新增城镇人口将达到4亿左右，按较低口径，即农民工市民化以人均10万元的固定资产投资计算，能够增加40万亿元的投资需求。不管按照哪种口径计算，新型城镇化建设资金需求量巨大是毫无疑问的。在城镇化过程中，无论是农民工市民化成本还是基础设施建设，都需要巨量资金投入。这一点在城镇化水平较低的西部地区更加突出，融资量也将更大。

资金供给不足制约新型城镇化发展

与庞大的新型城镇化建设资金需求相比，新型城镇化建设资金供给则存在总量不够，结构不均衡的问题。从四川来看，通过指数预测和时间序列模型测算，2013～2015年四川新型城镇化基础设施和公共服务设施建设总投资大约为3万亿元左右。从资金供给来看，通过对历史数据的分析，运用指数平滑线性模型等方式综合测算2013～2015年四川城镇化固定资产投资资金来源供给量约为2万亿元，缺口较大。从资金供给结构来看，财政资金约占13%、银行贷款约占27%、自筹资金约占51%、其他资金约占9%。也就是说与庞大的城镇化资金需求相比，资金供给在量上明显不足，在结构上则侧重在自筹和银行贷款方面。这一方面与新型城镇化建设资金需求量庞大有关，另一方面则与四川省经济实力相对较弱有密切关系。

创新西部地区新型城镇化投融资的途径

新型城镇化建设事关亿万农民福祉。根据市场经济发展规律，我国新型城镇化应走政府引导下的市场主导型融资模式，在投融资主体改革、模式创新、重点突破等方面进行探索，才能有效克服目前城镇化建设中存在的诸多弊端。

“产城融合”是核心内容

在推进新型城镇化过程中，依托既有的产业园区、产业聚集区建设城镇是比较现实可行的途径。产业是城镇实现健康可持续发展的关键，依托园区大力发展能够发挥当地资源优势的传统产业，就地实现农民变工人是解决新型城镇化中农民就业的关键。在产业园区附近建设小城镇，鼓励工人就近在小城镇买房，就地将农民变市民，才能彻底完成新型城镇化全部内容。只有建立在产业发展基础上的新型城镇化才是以人为本的城镇化。同时，需要注意的是，由于现代工业对产业工人的素质和技能有较高要求，符合产业园区要求的多为文化水平较高的年轻人，即产业园区企业对产业工人的需求存在一定选择性。依托园区和城镇大力发展生产保障性、生活服务型产业对文化素质较低、劳动能力较弱的中老年人更具有可操作性。农村年轻人多已流向大中城市，留在农村的多为妇女、儿童、老人，形成“386199人群”。新型城镇化要解决这些人的就业问题，难度也更大。因此，依托园区和城镇大力开发保洁、绿化、小生意等岗位更能满足这些人的就业需求。

打造多类型投融资主体

新型城镇化建设涉及公益性、准经营性、经营性等多个领域，项目类型各异，融资需求量大，任何单一融资主体都无法满足城镇化建设项目资金需求。在目前政府融资平台受限，融资渠道收窄情况下，必须发展政府型、市场型、混合型等多元化投融资主体才能较好地解决资金问题。

首先应重点打造好政府型的城镇化建设平台。我国实行的是政府主导下的社会主义市场经济，政府在推动经济增长中发挥了极为重要的功能和作用。在新型城镇化建设中，政府必须做好引导和表率作用，通过多种方式筹集资金，加快城镇基础设施建设。可以考虑将省级政府融资平台打造成全省性的城镇化平台，省政府授权其负责全省城镇化项目“统贷统还”，与各大银行整体对接融资方案，与市县政府共建项目。

其次积极推动市场型融资平台建设。市场型平台则通过可以市场化运作的国企、民企以市场化方式筹集资金，投资于城镇化项目，可以将同质的公益性项目与经营性项目结合起来，统一交予市场型平台进行融资建设，政府通过投资补助和优惠政策等形式给予支持。

最后要集合政府和民间力量发展混合型平台。混合型平台是政府与民间资金融合发展的一种类型，新型城镇化建设中财政资金缺乏，但庞大的民间资金一定程度上可以弥补这一缺口，混合型平台则为民间资金参与城镇化建设提供了一种渠道。

此外，新型城镇化基金也是一种较为可行的方式，此举一方面可以吸引民间资金投资于新型城镇化建设，另一方面作为完全市场化的融资主体可以与银行对接，发挥杠杆效应，加速推进新型城镇化项目建设。

土地制度创新是难点和焦点

新型城镇化不是简单造城，在力保18亿亩耕地前提下，必须走集约、高效利用土地的模式，通过土地制度创新助推新型城镇化融资建设。

一是充分利用好城镇存量建设用地。在以往的城镇化浪潮中，地方政府以较低成本拿到大量土地，但由于种种原因一直未开发利用，这些土地分布或集中或较散，但总量不小。新型城镇化建设首先应将这些城镇存量土地进行开发利用而不是新占耕地，这是新型城镇化土地使用的方向。

二是产业园区建设要走节地模式。曾几何时，我国工业发展出现了县县建园区、村村点火、户户冒烟情况，产业园区走的是一条粗放式道路，土地浪费现象惊人，目前很多园区还存在土地占而不用现象。对此，在推进新型城镇化产业园区建设中一方面要充分利用已有土地，未经省级部门批准不能再圈占耕地。另一方面要推动产业园区立体发展，向空中要效益。产业园区中除大型装备制造业生产线外，一般性的企业生产线均可以实现楼上生产加工，因此建设高层厂房、节约土地是完全可行的，这是园区土地使用的方向。

三是在农村建设用地方面做出创新突破。农村土地包括农用地和非农建设用地，耕地作为最宝贵的土地资源是不能随便动用的。非农建设用地在现有情况下完全可以进行创新突破，支持新型城镇化建设。由于农村大批青壮年进城务工，农村空心化现象较为突出，农村宅基地大量荒废。一般而言，农村宅基地单户面积较大，虽然标准在100～150平方米/户，加上房前屋后的使用面积，总面积约为250平方米左右，但实际上农村宅基地使用面积数远大于此标准，同时农村宅基地荒废现象大量出现。综合来看，农村宅基地荒废总面积是非常大的。一方面新型城镇化建设和产业园区建设需要土地，另一方面农村宅基地大量荒废，完全可以将二者结合起来。农村宅基地属于非农建设用地，不是耕地，转化成国有建设用地并不减少耕地面积，可以在保护农民权益条件下进行制度创新，通过流转、拍卖等途径满足城镇建设用地需求。也可以将农村宅基地进行集中收储，土地指标可以用于产业园区建设，将农村集体性质的非农宅基地转变成农村集体性质的非农建设用地，农民以入股形式分享宅基地租金收益，这种转变不改变宅基地的农村非农建设用地性质。还可以探索在宅基地进行确权办证后进行抵押融资，建立地方性宅基地收储中心，农户以宅基地使用权向银行融资，宅基地收储中心进行担保；或者农户将宅基地使用权卖给宅基地中心，宅基地中心以此向银行抵押融资。通过多种方式探索集体土地与国有土地同地同权，让农民分享土地增值收益，变土地资产为土地资本。

市场化融资是必须坚持的方向

新型城镇化建设需要的资金量庞大，在现有融资渠道和融资方式有限的情况下，地方政府必须进行投融资模式改革，建设财政资金引导和市场化为主的城镇投融资方式。

一是积极探索发行城镇化债券，在成功代发地方债基础上，财政部发布《2011 年地方政府自行发债试点办法》，批准上海市等4省市开展地方政府自行发债试点，所发债券由财政部代办还本付息。尽管这种债券发行试点范围有限，发行规模较小，短期内不宜推广，但作为国外一种成熟的市场化融资方式，可以创造条件发行特定市政收益债券，这种债券与特定项目收益还债挂钩。在此基础上逐渐扩大市政建设债券的范围，不断扩大经营性建设项目的直接融资规模。

二是推广小城镇市场化融资方式，由于地方财政资金能够投入小城镇建设的部分有限，将会更多地采取参建方带资建设和运营的模式，这就要求施工企业必须具备项目融资和项目运营能力，同时要求地方政府同步提高项目经营管理能力。

三是建立各种形式的小城镇建设基金，通过改革投融资体制，地方政府鼓励引导社会资金进入到污水处理、文化、医疗等经营性领域，设立基金公司面向全社会发行基金股份，吸纳社会闲散资金。基金这一市场化主体不需要政府进行投资担保，不是政府债务，地方政府授予其城镇范围内的特许经营权推动城镇化建设。

四是积极利用资本市场筹集城镇化建设资金，我国资本市场发展还有较大空间，应充分利用好FDI、PE、VC等在内的各种性质的投资，鼓励债权变股权金融创新。

总而言之，新型城镇化建设没有统一的模式，应在审慎试点基础上进行各具特色的创新。以人为本的新型城镇化需要在土地制度、户籍制度等诸多领域进行相应配套改革，解决其融资问题必须坚持市场化方向，政府财政资金要引导而不能形成新的政府性债务，打通社会资金进入城镇化领域的瓶颈成为市场化的关键。

（作者系国家开发银行四川省分行行长）