有关绩效考核标准的讨论

董志超

绩效考核或评估标准可以分为：对组织和对个人的绩效考核标准。两者之间是密切相关的，组织绩效标准是个人绩效标准制订的前提和方向，个人绩效又是组织绩效的基础和保障。在ISO体系中就是机构的标准和人员的标准。为了有约束性，一些行业还把机构标准与资质联系起来，直接影响该组织的经营范围，最典型的就是建筑设计和施工企业了，现已进一步发展到软件工程等领域。

一、个人绩效考核标准的制定

在管理实践当中，如何制定绩效考核标准是频率最高的咨询之一，其次就是薪酬了。“管理难，难在管人；管人难，难在考核。”对于生产操作性工人的计时计件、劳动定员定额管理比较成熟，行业标准也是最多的，这类群体的管理问题更多集中在收入分配和劳动关系管理方面。而绩效考核的难点更多集中于对管理和技术人员的考核，其工作特点是“工作难于量化、责任难于区分、过程难于控制”。本文运用标准化原理与方法，结合管理理论和工具进行一些探讨，希望对管理实践有所帮助。

在绩效考核标准制定中，我们发现缺乏的不是方法而是认知。这里不去赘述目标管理法、关键绩效指标法、平衡记分卡、360度评估及如何量化等等这些老生常谈的内容，重点分析一下有关认知和如何提高有效性。

（一）何谓绩效考核标准

标准是“为了在一定的范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用的和重复使用的一种规范性文件”，根据这一定义，很多我们称之为绩效考核标准的其实不是标准而是指标。它涉及目标任务的责任是否明确、目标任务责任人是否具备可以完成任务的必备条件（主观、客观），一般来说，只要任务明确到人，他（她）又具备完成该项目标任务的主客观条件，再加以适时的提醒、检查、帮助，这个目标任务是会按目标任务要求的时间、数量、质量完成的。那么这个时间、数量、质量是否构成绩效考核标准呢？当然是，因为这是输出结果（产品或服务）的质量保证，这些是共同使用，重复使用的规范，无论你完成的指标如何变化，产品或服务的质量标准应当是相对稳定和一致的。

例如：企业生产多少汽车是市场经营、盈亏平衡、利润目标等综合考量后的目标设定，与标准的概念共同使用、重复使用完全不是一回事，生产汽车需要有标准，但生产多少辆不是标准的问题；考核其实是一种管理手段，达到或达不到要有一定的约束激励办法，如目标完成与奖金挂钩等。指标与标准不是一回事，指标设定部门和部门不同，人与人各异，何谈标准？所以对“绩效考核标准”这一概念需要理清。简言之，目标任务是指标而不是标准，但目标任务的质量是有标准的，甚至在有行业标杆情况下，产品或服务的成本、费用、满意度等指标也具有标准的意义。定指标有定指标的方法，定标准有定标准的规则，两者不一样。不能把指标与标准混为一谈，有指标却实际上没有标准，标准需要技术参数的支撑，也可以理解为技术指标，但它具有从属的性质。从管理实践上说，绩效考核标准包含了：绩效（目标任务性质）、考核（管理性质）和标准（产品和服务质量及相应的管理性质）三方面的内容，而这三方面的内容并不总是完全统一或一致的，比如：许多标准（尤其是工作标准，过程性标准）就不需要以考核方式落实，而是通过标准化工作机制落实。

（二）何种情况下更加有效

首先，符合标准化对象要求是制定有效标准的前提。简言之，不具备共同使用、重复使用、没有经过或无法经过协商一致的程序加以确定的都不宜制订标准。

例：部门负责人的绩效考核标准

绩效考核标准=目标任务指标+管理和工作标准+能力素质标准

目标任务指标的确定（非标准性质）：根据组织战略和年度目标任务的分解，经过上下沟通，以目标责任书方式确定，其中包括考核办法。从管理实践上看，目标任务的质量等标准越明确、目标设定越符合组织当前和长远发展要求、完成任务的条件越充分（人、财、物、激励约束机制等）效果越好。

管理和工作标准的确定（标准性质）①：根据PDCA（计划、执行、检查、调整）；对上对下、对左对右、对内对外的工作性质；5W2H原则等确定标准：

PDCA+5W2H：

1.计划（计划管理，谁做？做什么？如何做？何时做？何地做？做到什么程度？）

2.执行（任务分解，谁做？做什么？如何做？何时做？何地做？做到什么程度？）

3.检查（过程管控，谁做？做什么？如何做？何时做？何地做？做到什么程度？）

4.调整（闭环管理，谁做？做什么？如何做？何时做？何地做？做到什么程度？）

上下左右内外的责任+5W2H：

1.对上（请示汇报、下情上达、上情下达）

2.对下（团队建设、规范管理、能力提升）

3.对内（部门协调合作、互相配合）

4.对外（提供符合客户需求的产品或服务及服务提供规范）

从管理实践上看，管理和工作标准更适合以标准化工作机制的方式加以落实，体现在办文、办事、办会，体现在项目管理等规范管理的过程中实现，所以，单位规范化、标准化管理程度高的，管理和工作标准就会执行得更到位。

能力素质标准的确定（标准性质）：

1.业务能力（相应技术等级的要求，职业资格、职称等或行政管理相应的知识技能）

2.管理能力（管控、沟通等）

从管理实践上看，能力素质标准是依据岗位要求而制定，通过结果性评价、过程性评价和心理性评价而确定。结果性评价体现在从业经历、所作贡献；过程性评价体现在做人做事的行为方式；心理性评价体现在考试、测评结果等方面。通过年度、聘期考核等方式做出评价，结果往往与人岗匹配挂钩，如，岗位调整、晋升等等。对未来绩效影响最大的莫过于“个性心理特征”了，“教猪上树，不如选个猴子”，选对人更胜于后期的培训。

其次，管理非常强调因人而异，因情景而异，这又是标准与多样性的关系问题。基础性的要求，即需要共同遵守的行为准则宜制定标准，而这些往往又是底线性标准，对于大多数人来说，调动积极性的本质还在于因人而异和人岗匹配。给予适宜的任务，明确任务的标准是基本要求。对于本可以做好而没做好、拖拉延迟又没有说得过去的客观理由的，一般是要么对直接领导有意见，要么是对现行的管理制度有意见，又没有有效的沟通解决问题机制而采取的消极行为，应当说还是在组织的管理标准方面出了问题，直接领导的威信和领导艺术也往往起着关键作用，而后者是否也可以制定标准需要进一步的讨论。我们也会用事后的360度评估来间接测量对领导的满意度，但由于这是一种群体主观判断，加上没有明确服务内容的客观评价标准，使得评估效果不高，被评价者如果得到了较高的评价，他会很高兴，但如果评价不高他往往会找出各种客观原因，甚至产生负面情绪，对于改善管理则帮助甚微。有人说：“人的管理很难制订标准，微观管理上，面对每一个不同的人，即使是相同的事情，处理方式也会不同，很难有个标准。”这种观点有一定道理，不过从管理实践出发，“没有规矩，不成方圆”，缺乏标准就难以管理。我们现在是“底线性标准有，也易于执行，但规范管理的标准却少且标准化机制存在很大问题，甚至从领导开始，就不愿意受约束，过于因人而异的结果就是人治，说到底，制度管人是基础，就是‘规矩面前，人人平等”。

第三，将规范管理的标准固化下来，这是解决平时考核难于操作的有效途径之一。程序性标准和质量性标准其实是有项目阶段性的，这些往往并不是以年度为节点而实际发生的。这就需要在办事、做事的过程中加以标准化的约束，即不这样做，事情就办不下去，而不需要考核，这其实是考核想要达到的根本目的之一：规范管理、改变行为方式。现在有些单位通过OA系统初步实现了上述目标，一些经验值得借鉴。

二、组织的绩效考核标准的制定

“2004年，我国发布了《卓越绩效评价准则》（GB/T19580-2004）国家标准和《卓越绩效评价准则实施指南》（GB/Z19579-2004）国家标准化指导性技术文件，并于2012年进行了修订（GB/Z19579-2012）。这两项标准的发布与修订，为企业追求卓越提供了一个经营模式框架，使企业可以通过自我评价来不断提升各方面的质量与绩效。同时，这两个标准为国家和地方质量奖的评审提供了评价依据”②。上述标准实际上是美国国家标准研究院ANSI卓越绩效准则（PEC）的翻版，欧盟则推出了公共评估框架（CAF）以更好地对公共部门进行绩效评估。

（一）公共部门的绩效标准

公共部门包括政府、事业单位等运用“公共资源、提供公共服务”等部门。如何评价一个政府部门或医院、学校等的绩效是ISO、各国政府、SA8000等国际组织以及专家学者十分关注的问题。

GB/Z19579-2012卓越绩效评价准则内容和分值见表1。

表1 卓越绩效评价表

[条款号＼&条款名称＼&条款分值＼&4.1＼&领导＼&110＼&4.2＼&战略＼&90＼&4.3＼&顾客与市场＼&90＼&4.4＼&资源＼&130＼&4.5＼&过程管理＼&100＼&4.6＼&测量、分析与改进＼&80＼&4.7＼&结果＼&400＼&合计＼&＼&1000＼&]

而欧盟的公共评估框架（CAF）与GB/Z19579-2012大同小异，只是更加关注公共部门的特点而已。深圳龙岗区政府就在此方面进行了有益的探索。深龙府〔2009〕75号关于印发《龙岗区区长公共服务质量奖评定管理办法》的通知，龙岗区把形成的《公共服务卓越绩效评价准则》作为公共服务质量奖的评定标准，并在区科技局、质监局等6个单位进行试点。“以前我们做工作，眼睛和耳朵都是向上看的，上面布置了，我们就做，不布置我们就不怎么主动，同时对于工作完成后的结果，也不去考究，往往是做了就做了。”“而导入CAF之后，这套模型便主动地促使我们要去关注工作成效，关心客户满意度，同时也要把下面的意见与上面的精神主动融合。”龙岗区走到今天，引进卓越绩效管理体制，一定程度讲是逼出来的。现在我们的政府部门很多，一些事情存在交叉管理现象，有一些事情又没有人管，这就说明政府监管体制和机制还存在漏洞。

教育部2013年6月印发了《关于推进中小学教育质量综合评价改革的意见》，中小学教育质量综合评价改革启动。我国将用一套全新的“绿色评价体系”为中小学校“全面体检”。具体内容和指标包括学生品德发展水平、学业发展水平、身心发展水平、兴趣特长养成、学业负担状况等5个方面20个关键性指标。显然，与过去乃至现在“升学率”是硬道理的趋势（驱使）下，这个“绿色”评价标准是符合今后教育发展方向的。新一届政府开始了向改革要红利的举措，在政府职能转变方面下了很大的力气，“公平正义、公共服务、公平竞争、绿色发展”是总的发展趋势，也是制定政府绩效标准的基础。

（二）何种情况下更加有效

首先，政府和公共部门的绩效标准是政府职能的体现，是人民代表大会以对政府工作报告的审议方式加以确定的，这就与政府职能转变、机构改革等等密不可分。“政府缺位、越位”的情况，正在通过下放政府审批权，加强宏观调控和监管、政府机构改革、职能优化等途径有所改变，但是，政府越陷越深，全能政府的情况还是十分严重，经济社会活力在政府权力越来越大的今天，受到了很大的制约，而在社会力量参与还没有取代过去完全由政府包办的事项方面，政府还不得不做：做不了做不好还挨骂的事情！显然，政治体制改革、政府职能转变、垄断权益的打破是政府绩效标准有效的前提。要理顺政府与市场、社会、企业、行业协会之间的相互关系，真正落实2004年颁布的《中华人民共和国行政许可法》，要培育市场和社会参与管理，凡是不需要政府参与就可以解决的事情，坚决彻底地放开，同时加强社会监督，加强公共服务，维护社会公平正义。

其次，提高标准执行的法律地位，“政府绩效法案的制定和政府绩效委员会的建立”是标准化工作机制的保证。“美国国会在2010年12月21日通过了《2010年政府绩效与结果法案修正案》（Government Performance and Results Modernization Act of 2010，GPRA Modernization Act of 2010），2011年1月4日，奥巴马总统签署了该法案，该法案正式生效，从而完成对1993年通过的《政府绩效与结果法案》（Government Performance and Results Act of 1993）的首次显著修订。法案要求联邦政府部门设定可以衡量的绩效目标，加强部门间协调以避免重复性计划的出台，并将绩效进展在网站上公开和更新。法案还要求各部门指派一名首席运营官（chief operating officer）和一名绩效改进官（performance improvement officer），负责监督所在部门和整个政府改进行政、管理、采购等职能的情况 ”③。

虽然我国政府开始进行目标管理的事件已经有几十年的历史，但还是应该借鉴一下西方发达国家所采用的一些先进的手段和做法。通过完善政策和立法使我国政府绩效评估走上制度化、规范化和经常化的道路。要先从立法上确立绩效评估的地位，保证绩效评估成为公共部门公共管理的基本环节，促使公共管理部门开展评估工作，以提高公共管理水平。其次树立以公众为本的绩效观。随着政府职能进一步由“管理”转向“服务”，评价政府绩效的参照系不应仅仅是政府及其工作人员，而应该是公众。而且政府管理所追求的经济、效率、效益、服务质量、公众满意程度等，都是从公众的立场和角度来看待政府绩效的④。

总之，目标管理、绩效考核正在向绩效管理转变。新公共管理、后新公共管理的理念、法制化、质量标准体系是公共部门绩效管理的基础，“公民”、“顾客”为核心的公共服务体系建立需要系统的、科学的绩效标准，通过标准化工作机制促进标准发挥效益，这是标准的保证“资源配置有效性”决定的，同时，基本公共服务均等化的要求需要通过标准的制定和实施体现“资源配置的公平性”，我国已经颁布基本公共服务“十二五”规划，其中设定了九大领域基本公共服务的标准来保证这种公平性的落实。

注释：

①GB/T15498—2003《企业标准体系管理标准体系和工作标准体系》。

②2012版《卓越绩效评价准则》国家标准理解与实施 国家质量监督检验检疫总局质量管理司、中国标准化研究院编著 中国质量出版社、中国标准出版社。

③《美国通过〈政府绩效与结果法案〉修正案》http：//blog.sciencenet.cn。

④戚翠莲《我国政府绩效评估的现状及对策研究》天津行政学院，2009年11月3日。

（作者系中国人事科学研究院人力资源开发标准化研究室主任、研究员）