经济危机对欧洲大学财务可持续能力的影响*

程光

【摘要】 财务可持续能力对于高等教育机构在新形势下完成社会责任来说至关重要。充足的公共财政资金、完全成本核算和多元化的收入结构共同构成了财务可持续能力的内涵。文章研究了始于2008年的经济危机对欧洲公立大学财务可持续能力的影响，研究发现：经济危机导致大部分国家对大学的公共财政投入减少；除了公共财政资金之外的其他来源中，学费明显增加，其他资金来源减少；经济危机为大学实施完全成本核算提供了契机。

【关键词】 经济危机； 大学； 财务可持续能力； 完全成本核算

一、导言

大学不再是一个教学和科研的安静场所，正在面临更多挑战和社会责任（Skilbeck，2001）。为了更好地完成社会赋予大学的使命，大学必须保证其财务可持续能力。以欧洲大学为例，近年来，除了占其收入主要地位的公共财政资金之外，他们积极拓展收入渠道，通过学费、与企业合作、慈善捐款和向社会提供服务等方式获得收入。同时，欧洲大学积极引入完全成本核算，更好地确认其教学和科研活动发生的成本。一切都在朝着好的方向发展。

然而，经济危机的出现改变了这一切。经济危机严重打击了欧洲国家的经济，其引发的主权债务危机致使一些国家甚至被迫接受紧急经济救助，如希腊和爱尔兰。大部分欧洲国家开始执行由德国和法国倡导的紧缩财政政策，大幅减少公共支出，高等教育的发展受到严重影响。经济危机对大学的财务可持续能力产生了什么影响，具体表现在哪些方面？这是本文试图研究的目标。

二、文献回顾

大学的资金问题近年来是许多学者研究的热点之一。然而大部分研究是围绕大学资助模式和方法以及资助与自治之间关系而展开的，关注大学财务可持续能力的研究相对较少。

Johnstone（1998）的研究指出，随着高等教育的大众化和政府对高等教育的改革，大学学费收入增加，私人部门也增加了对大学的投入，收入多元化已成为世界范围内高等教育的发展趋势。Alonso等（2001）研究了西班牙公共研究中心的资助战略如何受到收入多元化的影响，他们把公立研究中心的资助战略作为被解释变量，使用外部资金在总的研发经费中的比例来解释公立研究中心的变化程度。研究发现，自主权较高、急需资金投入的研究中心对取得外部资金更感兴趣。Aghion等（2008）分析了业绩表现、自治度和公共财政资金程度的关系，他们的研究发现，大学公共资金的增加和自治度的提高，能够共同促进其业绩表现。欧洲大学协会2008年的研究报告《大学的财务可持续能力：欧洲大学面向完全成本核算》分析了大学识别其所有作业的完全成本的能力，并确认了欧洲大学致力发展完全成本核算①的需求。该报告认为，实施完全成本核算，正确核算大学各项作业的成本，是实现财务可持续能力的前提。

三、大学的财务可持续能力

（一）概念

根据经济合作与发展组织（OECD）2004年的研究报告《危险边缘：拯救高等教育的可持续发展的未来》中的定义，财务可持续能力可以被定义为：如果一所高校能够回收其完全经济成本，并以适当的速度投资于基础设施建设（实物的、人力的和智力的），以保证其未来具备实现战略规划、服务学生及其他客户等必需的产出能力，那么，我们认为它的运营是基于财务可持续的②。

（二）内涵组成

一般来说，大学的财务可持续能力包括三个方面：充足的公共财政资金、合理的多元化收入结构、可识别和可理解的成本計算方法（完全成本核算）。其中，充足的公共财政资金是财务可持续能力的基础，完全成本核算是财务可持续能力的前提，多元化的收入结构是大学得以获得自主权、自我管理以完成受托责任的保障。

1.充足的公共财政资金

欧洲公立大学属于公共部门，虽然欧洲各国情况各有不同，但是欧洲大学收入主要依靠来自中央或地方政府部门的直接财政拨款，这种拨款称为直接拨款。一般而言，直接拨款分为固定拨款、定向拨款和项目拨款。

固定拨款是指覆盖若干项支出（如教学、持续经营费用和研究活动等）的一笔财政资金。在这一框架内，大学主要根据自己的需要把资金在内部进行分配。定向拨款是一种重新分配的资金，是整体拨款中一部分用于特定项目的资金。通常定向拨款往往旨在实现国家战略的优先特定目标。其他的资金一般通过项目拨款进行分配，在大多数情况下是通过特定机构进行竞争性分配。在固定拨款不增加或者实际上减少的情况下，这些竞争被大学作为一个重要的收入来源。一个简化的公共财政资金资助模式如图1所示。

2.完全成本核算

高等教育的大众化、日益增加的受托责任要求、新的社会需求以及上涨的人力资源支出只是当前大学面临的高额运营成本的部分原因。解决这一问题的第一步就是要识别大学各项活动作业的真实成本。为此，欧洲大学协会建议采用“完全成本核算”来代表大学识别和计算所有的直接和间接成本的能力，核算大学的教学、科研和其他活动。由于不能正确识别成本，欧洲大部分大学还没有认识到成本问题对于财务可持续能力的重要性。

完全成本的实施过程面临着来自大学内部和外部的困难。最常见的内部困难是员工对变革的抵制、缺少领导层支持以及对时间重新分配所带来的挑战。为了克服这些困难，很有必要说服高层领导和关键的学术和行政人员，让他们理解完全成本核算的好处。最常见的外部困难是缺少自主权、存在法律障碍、利益相关人之间缺乏信任。由于完全成本法的实施需要资金，因此缺少资金支持也是困难之一。

完全成本核算在各国之间发展很不平衡。一些国家如英国和荷兰已经实行了统一而灵活的成本核算体系。然而，一些国家如斯洛文尼亚和爱沙尼亚还没有开始引入完全成本核算。

3.合理的多元化收入结构

大学严重依赖公共财政资金并不意味着财政资金是其唯一的资金来源。欧洲大学正在努力探索多元化的收入。“多元化”一词有很多不同含义，但是在资金方面通常指在整体收入结构中不同资金来源的分配，它们包括公共财政资金、通过学生捐助（或学费）得到的私人资金以及其他资金来源（或称替代性收入来源，其他私人资金，第三方资金等）。其他资金来源包括来自与私营部门的合同收入（涉及研究和教育活动合同）、捐赠收入和大学提供服务所获得的资金。欧洲大学平均的收入结构见图2。

需要特别指出的是私人资金的有限性。因为在短期内增加私人资金的能力是有限的，因此公共财政资金减少导致的资金缺口难以通过私人资金进行弥补。来自学费和其他私人部门的资金不能替代公共财政收入，而只能作为公共资金的一个补充。

四、经济危机对欧洲大学财务可持续能力的影响

从2008年开始的金融危机，迅速蔓延至欧洲全境，演变成为严重的主权债务危机。欧洲高等教育也遭受重创，大学的财务可持续能力受到严重影响。

（一）对公共财政资金的影响

1.经济危机导致公共财政资金减少

经济危机迫使各国政府降低教育投资，给大学的财政带来很大压力。教学和科研必须在紧缩的大形势下与公共预算中的其他优先项目（如社会保险和健康等）展开竞争。公共财政资金增加的希望渺茫。公共支出填补不断扩大的资金缺口几无可能。

欧洲大学协会在2009年对27个欧洲国家的超过100所大学的高等教育公共财政资金变化情况进行了调查④，图3是按照大学所在国家分类显示的调查结果。

从图3中我们看出，超过一半的国家（52%）削减了对高等教育的公共财政支出。其中拉脱维亚削减力度最大，该国根据世界银行和国际货币基金组织的减少高等教育资金投入的建议，2009年初高等教育投入削减了48%，在2010年削减了18%。这种高等教育财政投入的大幅削减给该国高等教育带来了巨大压力。同样大幅减少财政投入的还有希腊（30%）和意大利（17%）。保持原有水平不变的主要是北欧国家，如挪威、瑞典和芬兰等。相比之下，只有德国、法国和葡萄牙增加了对高等教育的投入。当然，这三个国家，特别是德国和法国，是欧洲地区的两大主要经济体。

2.经济危机引起资金分配方式变化

一般而言，经济危机下，教学比科研受到的影响更甚。因为发生经济危机时，大学面临着对高等教育需要增加投入的压力。除了正常受教育人口的增长外，由于经济危机，失业率升高，更多的人希望到学校充电以提高竞争力。即使是那些预算没有减少的大学，生均教育支出也有所下降。增加的学生人数和减少的教学投入直接影响了教育质量。大学被迫减少了一些学习项目，增设远程教育来加以应对。一些大学甚至减少雇用教学和管理人员，这也严重影响了教学能力。

另一方面，危机也影响了大学的科研活动。和教学支出一样，很多国家削减了科研经费投入。在有限的科研经费情况下，愈来愈多的资助机构采用竞争性资助工具分配科研经费。仅考虑竞争性的话，引入竞争性资助系统能够在提高科研质量等方面达到积极效果。但是，这种竞争性科研经费分配会危及大学的财务可持续能力，特别是当他们获得的科研经费不足以抵偿科研项目成本时。这样的机制下，大学必须使用自由资金或者从其他渠道获得资金，这就导致了恶性循环，资金缺口将越来越大。来自丹麦的例子表明，当整块拨款也改为竞争性拨款时，个别大学甚至无力支付人员工资，因为大部分拨款都被个别科研人员赢得，因而只剩下缺少经费的大学行政部门。增加的竞争性资助也导致资助来源的过于分散化，影响了大学的可持续能力和自主权。因为大量费时费力的申请和报告程序会严重影响大学的正常工作。

在欧洲各国纷纷采取紧缩政策，压缩公共教育支出的形势下，增加其他资金来源和努力降低成本或许是大学所能采取的对策。

（二）大学收入结构发生的变化

随着公共资金的削减，私人资金收入对于大学的收入多元化来说显得更为重要。但是经济危机对来自私人部门的资金的影响各不相同。可能的情况是学费比例增加，其他私人资金比例降低。

在许多国家，经济危机引发了公众关于学费的争论。各方展开了关于收取或者提高学费以帮助大学解决资金缺口的争论，甚至爆发了示威活动⑤。尽管遭遇抵制，改变正在发生。在北欧的瑞典、丹麦和芬兰，国家的公众和政治家强烈认为高等教育应当由国家资助，一些大学开始引入收费制度，例如，对外国留学生收取不菲的费用。在英国，虽然大学已经实行收费多年，但是作为确保大学取得稳定收入来源的一种可能，学费上涨方案正在考虑之中。

经济危机也对其他私人资金产生影响。随着业务量的减少，许多公司收入降低，裁减人员。相应的，他们与大学的合作项目也受影响而延迟或取消。此外，来自慈善组织和基金会方面的消息，他们的资金也受到经济危机的影响，面临运营压力。慈善资金对一些大学的资助已经开始减少，在英国，这个数字下降了20%⑥。

经济危机在减少公共财政资金的同时，也说明了收入多元化对于大学財务可持续能力的重要作用。因此，大学应当努力争取巩固私人资金来源：学费制度的引入势在必行，同时，大学应继续保持与企业和慈善资助的良好关系，不仅仅是现在，也为将来经济复苏打好基础。

（三）危机为大学实施完全成本核算提供了契机

经济危机严重影响了大学的公共财政资金和其他资金来源，但是对于大学实施全面成本核算来说，却是一个难得的机遇。由于公共开支的削减导致大学收入减少，而支出却由于学生人数增加而增加，开源节流是大学的必然选择。所谓节流，就需要大学进一步加强成本核算，降低成本。根据欧洲大学协会（2008）的研究，实施全面成本核算可以优化大学的作业分析，提高内部资源分配的效率，更好地理解和制定投资决策。可以说，经济危机为大学实施完全成本核算创造了条件。

当然，完全成本核算的实施仅仅依靠学校显然是不够的，这还需要政府或大学组织的支持。英国大学的例子告诉我们，政府的支持在大学实施完全成本核算过程中发挥了重要的作用⑦。相比之下，由于缺少政府支持，爱沙尼亚大学尚未引入完全成本核算。在经济危机导致公共财政资金减少而且这种情况将持续相当一段时间的情况下，加大对大学实施完全成本核算的政策支持也许是政府的一个正确选择。

五、结论

本文研究了经济危机对欧洲高等教育产生的影响。研究发现，一方面，由于实行紧缩财政政策，大部分欧洲国家减少了公共财政资金。公共资金的减少对高等教育的教学影响更大，科研资助则更多地采取了竞争性资助计划。

另一方面，研究显示，经济危机也影响了私人的资金来源，进而导致大学的多元化结构收入发生变化。危机迫使更多的大学收取学费，而来自企业和基金会的捐赠收入也随着危机的影响而减少。因此，大学的收入结构中学费的重要性日益提高。

本文认为，经济危机为完全成本核算的实施提供了机遇。基于“开源节流”的考虑，当前的形势迫使大学实施完全成本核算，以优化作业分析，提高运营效率。当然，政府和有关大学组织的大力支持对于成功实施完全成本核算来说非常重要。

【参考文献】

[1] Skilbeck，M..The university challenged：A review of international trends and issues with particular reference to Ireland.Dublin：Higher Education Authority and Confederation of Heads of Irish Universities，2001.

[2] D.Bruce Johnstone，The Financing and Management of Higher Education：A Status Report on Worldwide Reforms，1998.

[3] Sonia Alonso et al，Spanish Public Research Centres Responses to Changes：Diversification of Funding Sources，Government Laboratories，2001.

[4] Aghion et al. Higher Aspirations：An Agenda for Reforming European Universities.Bruegel blueprint 5，July 2008.

[5] J.Ritzen，A Chance for European Universities，Amsterdam University Press，2010.

[6] OECD/IMHE-HEFCE project，On the Edge：Securing a Sustainable Future for Higher Education，2004.

[7] European University Association， Financially sustainable universities：Toward full costing in European universities，2008.

[8] OECD Working Paper，Funding Systems and their Effects on Higher Education Systems - International.2007.

[9] European University Association，Financially sustainable universities II：European universities diversifying income streams，2011.

[10] EUDIS Experts Conference Report，Impact of The Economic Crisis on European Higher Education Institutes.Sep 2010.

[11] Shepherd J.，Donations to universities down in recession，guardian.co.uk，26 May 2010.