当前我国慈善组织的法制环境问题

张冰

摘 要：随着经济体制变革和社会结构变动，慈善组织近年来在我国的迅速发展已经引起越来越多学者对这一现象的关注，以及对当前我国慈善组织所处的法制环境及相关问题的研究。本文从如何理解我国的慈善组织出发，分析了当前我国慈善组织的法制环境特点及其存在问题，并针对这些问题给予了建议。

关键词：慈善组织；法制环境；存在问题

中图分类号：D920.4 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.08.70 文章编号：1672-3309（2013）08-155-02

关于慈善概念的表述，我国古已有之。孔颖达疏《左传》提及“慈爱者，出于心，恩被于业”。许慎《说文解字》亦讲到“慈，爱也”，特指长辈对晚辈的爱；其中也提及“善，吉”，取和善、吉祥、美好之意。我国现代词语中的“慈善”概念基本沿承了古代的含义，指的是慈爱、善良、仁慈、富有同情心的人与人之间的友爱和互动行为。虽然当前我国学术界对“慈善”还没有达成统一的概念，然而慈善组织近年来在我国的迅速发展，已经引起越来越多学者对这一现象的关注，以及对其当下所处的法制环境及相关问题的研究。

一、如何理解慈善组织

慈善组织，也称公益组织，在国际上一般属于非营利组织，从属于“社会”的领域，即不同于市场和政府的“第三部门”——民间社会。在对民间社会理论的认知基础上，国际理论界通常认为慈善组织是公民或者企业公民在自愿的基础上做出的一种公益行为。它既不属于市场调节的范畴，也区别于政府的行政化行为。显然，这和我国对慈善组织的理解是有所区别的。由于新中国成立初期我国对慈善组织的认知受到意识形态等方面的影响，直到90年代初期，我国慈善组织才开始陆续成立。据统计，1993-2001年全国共出现172家慈善组织[1]。总的说来，这一时期的慈善组织直接依托于各级政府的民政部门，负责人和工作人员均直接隶属政府管辖，因此这些慈善组织在产生方式和运作模式上与政府体制类似。

据统计，截至2012年底，我国共有49.2万个慈善社会组织，比2011年的46.2万个增长了6.5%，是自2009年以来社会组织总量增长最快的一年。在公募基金会中，类似深圳壹基金的无业务主管单位的公募基金会已达70多家[2]。尽管近年来民间慈善组织得到了较快发展，然而我国对慈善组织的理解仍然更多停留在“慈善”的含义，而非以对该类组织的定性为考量。在此基础上，有研究者指出“慈善事业具有志愿性、非功利性、民间性的基本特性，是在政府的倡导或者扶持下，由民间团体和个人组织开展活动，对社会中遇到灾难或者不幸的人给予无私帮助”[3]。可见，我国慈善组织从产生至发展都具有鲜明的政府监管特点，慈善组织的法制环境也体现出这一特点。

二、当前我国慈善组织的法制环境概述

当前，我国尚未颁布统一的综合性和系统性的慈善法，调整慈善事业的法律和行政法规主要依靠《公益事业捐赠法》、《社会捐赠资金管理办法》、《红十字会法》、《社团登记管理条例》、《基金会登记管理条例》、《企业所得税法》、《个人所得税法》等。慈善活动实施涉及的慈善组织、公益捐赠、公益赞助、社会资助、公益信托、慈善义工、慈善信用、慈善激励和慈善事业监管等内容散见于上述法律法规当中。应该讲，这些法律法规在我国慈善事业和慈善组织发展的初期起到了重要的规范、调整和监管作用，也为慈善事业的发展和慈善组织的扩展奠定了坚实的基础。然而，随着我国经济结构转型、人民群众对慈善事业认识的加深以及慈善组织的日益壮大，有关学者和人大政协代表都相继提出当前我国关于慈善组织的法律法规已经滞后，对慈善事业出现的新情况新问题缺乏更具针对性和有效性的指导和监管，亟需出台一门综合化、系统化、专门化的法律，进一步规范慈善组织的发展。民政部作为我国慈善事业的主管部门，2005年已正式启动了慈善法的起草工作，并于2007年披露《慈善法草案》已经起草完成。虽然该立项已被列入2006年国务院立法工作和2007年全国人大常委会审议安排[4]，然而迄今为止该法案尚未出台。

三、当前我国慈善组织法律法规存在的问题

应该看到我国慈善组织在迅速发展的同时，在国际比较视野中与其它发达国家还有一定的差距。据中华慈善总会每年统计，我国年度受赠额度为一百亿人民币时，美国则为两千多亿美元[5]；在美国和日本，慈善机构掌控约占GDP的8%到9%的慈善资源，而我国主要慈善组织每年募集到的慈善款物只相当于当年GDP的万分之五[6]。当前我国慈善组织法律法规存在的问题，已经影响慈善组织及机构发挥其应有的作用，特别是捐款门[7]、善款纠纷[8]等事件层出不穷更充分暴露出当下慈善组织相应法律法规的缺失和有待完善。

（一）慈善组织法律地位尚不明晰

目前我国民间组织申请成立主要遵循《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。这两个条例确立了我国民间组织登记注册的基本制度和准入规范。成立社会团体，规定应当经其业务主管单位审查同意，即国务院有关部门和县级以上地方政府授权的组织同意；对于民间组织，则规定必须同时接受同级民政部门和业务主管部门的双重领导，其中民政部门主管审批登记，主管部门负责日常管理。由于“双重管理”给予主管部门承担更多的监管责任，在现实中往往出现慈善组织难找主管部门的局面，导致民间慈善组织在获取合法身份方面存在较大困难。在之后颁布的《基金会管理条例》中，慈善机构仍然没有独立法人资格，许多慈善组织依然要依附于政府机关。具体而言，上述三个行政法规都是从行政管理角度对慈善组织管理做出规定，并未涉及其主体资格、权利义务、财产处置和内部治理等方面的法律调节内容。1999年《公益事业捐赠法》虽有涉及慈善组织，然而既没有对其明确定义，亦没有明确其独立法人地位。

（二）慈善组织法律激励机制尚不完善

我国现行《企业所得税法》虽然规定企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12% 以内的部分准予在计算应纳税所得额时扣除，然而慈善机构并不能统一享受优惠的税收政策。这是因为，我国企业或者个人在捐款时，只有将款项捐给政府指定的宋庆龄基金会、中国慈善总会、中国红十字会等20余家慈善组织，方可获取捐款额的发票，凭发票才可免税；而通过其它途径或者部门捐赠的企业或者个人都要缴税。其次，即使通过指定机构捐款，免税手续的繁琐程序也导致在现实情况中很多企业和个人主动放弃了这一优惠。此外，以实物予以捐赠亦无法享受该税收优惠政策。这不仅挫伤了慈善组织、企业或者个人捐赠的积极性，也阻碍了我国慈善事业的进一步发展。

（三）慈善活动和资金法律监管尚不到位

我国《公益事业捐赠法》和《基金会管理条例》等法律法规虽然对捐款事项进行了原则性规定，但并未规定专门机构对其运作情况进行监督；根据《社会团体登记条例》，我国对慈善组织资金使用采取的是多部门监管制度，即由民政部门、财政部门、审计部门会同业务主管部门对慈善活动和资金使用共同进行监管。具体来讲，民政部门依法监督慈善组织审批登记；财政、审计部门对慈善组织的财务状况进行监督审计；业务主管部门负责对慈善组织的日常管理和项目运作情况进行业务指导。然而，上述法律法规并未对各个监督部门的职能分工、监督程序和办法以及责任问题追究做出明确规定。此外，我国目前关于慈善组织的相应法律法规对慈善项目选择与推广、捐赠款项所有权转移、剩余财产所有权的归属、慈善捐赠信息公开、特定组织和特定个人慈善行为以及特殊慈善活动等问题依然未出台相应的完善措施。

（四）募捐人和捐赠人权利义务尚不明确

募捐人与捐赠人法律关系定位不明确，即募捐人与捐赠人权利义务在法律规定上的缺失是引起捐款纠纷的重要原因。在司法实践中，研究生段霖夏退学用善款办公司被指骗取善款被起诉案件、山西女孩郭小娟脑瘤手术后剩余捐款是否应再捐出事件以及王明殿屡遭“索捐”等事件的出现，都亟需明确募捐人和捐赠人的权利和义务。此外，一方面，由于对募捐人缺乏规范，出现了募捐方或个别组织侵占捐赠款、以慈善名义从事营利活动甚至进行诈骗的违法行为；另一方面，有些企业和名人借助慈善之名未施捐款之实，当前的法律法规对捐款人的违约行为也缺乏必要的违约责任规定。

总之，通过上述对我国慈善组织及其法制环境、存在问题的分析，可见我国慈善组织的产生发展与政府作用密切相关，即带有较强的行政化监管特点。由于现行慈善组织的法律法规已滞后于我国慈善事业的发展状况，因此慈善法的出台对创新我国慈善事业发展的新体制、新制度和新机制具有重要的作用和意义。其中，厘清政府和民间的权责问题是该法案制定的切入点[9]。

参考文献：

[1]田凯.非协调约束与组织运作——一个研究中国慈善组织与政府关系的理论框架[J].中国行政管理，2004，（05）.

[2]杨团.中国慈善发展报告2013[C].北京：社会科学文献出版社，2013.

[3]范英丽.我国慈善困局的法理解析[J].兰州交通大学学报，2011，（02）.

[4]栗阳.我国慈善立法的现状和问题研究[J].吉林工商学院学报，2011，（05）.

[5]王素英.慈善事业的呼唤与任务[J].社会福利，2010，（11）.

[6]刘溜.中华慈善十年[J].中国新闻周刊，2004，（11）.

[7]吴鹏.民政部：6月份全国承诺捐赠30亿元仅三成到账[N].新京报，2009-07-10.

[8]张琪.捐款纠纷的法律思考[J].中央财经大学学报，2003，（08）.

[9]郜风涛.慈善立法要创新[N].人民日报，2011-01-19.