基于“宅基地置换”角度的城乡建设用地统筹利用机制探索

摘 要：我国的城市化进程既伴随农村居民点的低效利用，成为我国土地浪费最严重的地带，又伴随着建设用地需求的迅速扩张，使建设用地指标成了经济发展中最为稀缺的资源之一。与之相关，我国的城市化进程具有“人口城市化与土地城市化难以同步推进”的特殊性，集中表现在农民在城市没有稳定的收入和住房，农村剩余劳动力的转移不稳定。“宅基地置换”这一全新的制度构想可以统筹稀缺的城市建设用地和低效运转的农村建设用地，并为进城农民提供长效的住房保障机制。

关键词：宅基地；建设用地；土地利用

作者简介：闫文（1981-），河北金融学院讲师，博士，主要研究方向：土地经济学、管理学。

中图分类号：F293.2 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.08.66 文章编号：1672-3309（2013）08-146-03

一、我国不断加快的城市化进程

（一）我国当前的城市化水平及其特殊性

1975年，美国地理学家诺瑟姆（Northam）提出“城市化发展S型曲线”，城市化发展大致经历三个阶段：城市化的初期阶段——城市人口增长缓慢，只有当城市人口增长比重超过10%以后，城市化进程逐渐加快；城市化的加速阶段——当城市人口增长比重超过30%，城市化进程出现加快趋势，这种趋势一直要持续到城市人口比重超过70%；城市化成熟阶段——当城市人口比重超过70%后，城市化水平会出现停滞或略有下降的趋势。[1]根据国家统计局统计，2008年我国的城市人口比重已达45.7% ，[2]进入了城市化的加速阶段。城市化是当前我国经济发展和社会转型最重要的发展趋势之一。正常情况下，城市化的动力是工业化，即工业化推动着人口、资本、技术、土地等生产资料投入重心的转移。然而，我国的城市化不是由工业化所推动，而是由大量失去土地的农村剩余劳动力带来的，城市化速度远远超过工业化的速度，出现了“超前城市化”。[3]这种“超前城市化”在我国的集中表现是人口城市化的速度难以与土地城市化的速度相匹配。城市化进程导致了大量农民失地，使得土地对于广大农村居民原有的养老保障功能和住房保障功能迅速退化，失地农民的养老保障和住房保障不得不求解于政府财政或是原有的城市养老保障制度和城市的住房供给机制。“超前城市化”的现状又使得工业部门无法有效吸收城市化带来的大量农村剩余劳动力，使得这部分人口进入城市后的住房问题面临着更大的挑战。

（二）城市化加快推进对城乡建设用地利用效率的影响

城市化进程的快速推进使城乡建设用地利用效率产生了巨大差异。一是城市建设用地需求迅速扩大。城市化和工业化的迅猛发展使建设用地的需求急剧膨胀。目前，全国各地土地供应指标与用地实际需求之间缺口都很大，特别是地区之间和规划期之间的供需矛盾尤为突出。但当前我国耕地保护形势十分严峻，按2005年统计数据，我国人均耕地仅有1.40亩。[4]粮食安全问题客观上要求我国城市化不能向耕地索取，新增的建设用地需求只能从建设用地内部解决。二是农村居民点利用效率低下。由于城市化进程的加快和农民收入的增加，农村住宅空间结构形态发生了新的变化，村庄外围大量涌现出结构优良、装饰华丽的楼房，而村庄内部多为破旧、老式甚至闲置的住宅。“空心村”的问题日渐突出，且利用方式粗放，人地矛盾加剧，也引发了宅基地审批中的种种违法活动。据2003年土地利用现状变更调查资料初步估算，大部分农村居民点的人均用地面积超过国家150m2的规定。而据建设部有关资料，我国特大城市的人均居民点用地仅为75m2，小城市为143m2，但建制镇和农村居民点则分别为154m2和170m2。[5]

二、城乡建设用地统筹利用必然性的理论分析

2004年发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十条规定要鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。在该决定的指导下，国土资源部2005年制定了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，并在天津、浙江、江苏、安徽、山东等省展开了试点工作。城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目标。[6]而“挂钩”的实质是统筹城乡建设用地利用。“宅基地置换”是在“挂钩”政策的框架下创新地将农民的土地权利充分考虑的基础上统筹城乡建设用地指标。统筹城乡建设用地是我国经济发展的必然要求。城市化和工业化的快速发展带来了大量的建设用地的需求，而粮食安全状况和耕地“保住18亿亩的红线”使得新增建设用地指标成为城市经济发展中最为稀缺的资源，城市建设用地的供给和需求之间出现了一个明显的缺口；在农村，越来越多的农民特别是青壮年农民的居住需求已经从村庄转向城市，由于农民大量进城和迁移新居，城市化使农村居民点（宅基地）出现了大量的闲置和撂荒，形成了一个潜在的巨大供给。我国建设用地浪费最为严重现象在农村，需求最为迫切在城市；城乡建设用地利用效率的巨大差异是二者统筹利用的根本原因和内在要求，只有统筹城乡建设用地才能改变农村宅基地等建设用地大量低效、闲置的状况，改善城市工业化带来的建设用地需求得不到满足的状况，提高土地的整体利用效率。

“宅基地置换”的制度安排可解决两大问题。一是提高土地利用效率，解决城市化快速发展中的建设用地不足问题。城市化进程加速推进的基本途径是人口、资源等经济要素的自由流动，而现行国家的经验表明，资源自由流动的限制因素越少，城市化进程越顺利。城乡建设用地指标的合理置换，其实质是土地作为生产要素的“流动”，生产要素天然地具有趋向高效率生产活动的流动性，土地作为一种生产要素，当其利用率较低时，必然产生一种内在驱动力，使其向生产率高的领域流动，这种流动现实中大量表现为宅基地的非法交易。城乡建设用地的统筹利用，既可以改变农村居民点用地结构松散、低效无效的局面，盘活存量、低效、闲置、半闲置的农村建设用地，释放农村宅基地非法交易的内在驱动力，又可以增加对城镇建设用地的供给，形成集聚效益和规模效益，提高土地利用率。二是可缓解农民工进城居住购房经济实力不足、政府负担过重问题。农民或主动（进城打工）或被动（土地被征），其居住需求的重心已从农村逐渐向城市转移，这正是城市化带来的结果也是城市化的表现，与此同时也推动了城市化的发展。但城市住房问题成为了剩余劳动力转移的关键障碍。由于农民工收入和房价之间巨大的鸿沟，农民工仅靠自己的力量难以解决住房问题，而且农民工在现阶段的高流动性使得以企业为基础的住房公积金制度无法发挥效应，只有依靠初始权力在农民手中的制度安排（如本文提出的“宅基地置换”）才能避免农民的利益受损，在当前的制度约束下最大限度地满足进程农民工的城镇住房需求。

三、“宅基地置换”的机制探索

（一）宅基地退出机制与置换机制

由于土地空间位置的固定性，统筹城乡建设用地需要以土地指标为实施载体，实质是城乡建设用地指标的统筹。具体置换机制是：在政府主导下，宅基地指标腾退出农村，置换为进城农民工在城市的经济适用房一定平米数的居住权或是优惠购买权，该城市同时可获得相应的建设用地指标供城市发展之用；置换出的农村宅基地复垦为耕地。这一机制可概括为“宅基地退出机制与置换机制的统一”。“宅基地退出机制”是指闲置、撂荒宅基地退出农村居民点用地，同时复垦为耕地。宅基地退出要坚持在城市有稳定收入的农民自愿的原则，县级国土资源管理部门对退出宅基地的农民发放统一的退出农村宅基地证明书，作为农民工在城市置换经济适用房优惠购买权或居住权的证明，由于城市赋予了进城农民优惠购买权或居住权，城市也因此获得了一定的建设用地指标。“宅基地置换机制”是以“宅基地置换权”为客体的政府主导的一项具有社会福利性质的制度，因此，“置换权”无论从理论上还是现实上都应具有非流通性或是非市场性的特征；为保护耕地，可置换城市建设用地指标的农村宅基地应是可复垦的土地；由于房地产市场的特殊性，对于进城持“证”农民行使“宅基地置换权”应当规定一定的行权期。

（二）宅基地置换制度的统筹范围和管理模式

由于宅基地置换涉及不同地区、不同部门，彼此之间的利益难以协调，因此，在制度实行之初应将统筹级次设定为“设区（县）的市”，即：以“设区（县）的市”为制度具体实行的范围，农民只有在户籍所在市范围内流动才能享受“置换权”。随着经济的发展和“宅基地置换”制度的不断完善，可以不断提高统筹级次，实现“省级统筹”。在具体的管理模式上，县国土资源管理部门负责受理农民提出的宅基地腾退申请、审核宅基地是否符合腾退并发放“腾退证明书”的条件、负责对腾退并发证的宅基地进行统一的登记管理和上报备案、组织管理和监督宅基地复垦的相关工作，对腾退宅基地的复垦情况、复垦质量、复垦进度进行核查和登记备案。政府财政开设“经济适用房置换”专户，专户资金用于购买一定的经济适用房供进城农民行使置换权；资金来源于同级国土资源部门补充建设用地指标的相应收入；进城农民行使“置换权”所在城市的国土资源管理部门负责审核进城农民行使置换权的申请，审核通过后可将其持有的“腾退证明”收回，收到后按照一定的比例换算成可获得的建设用地指标，报省国土资源部门备案，换算的可补充的建设用地指标利用一定的计算公式计算对应的收益，将同等数额存入市级“经济适用房置换”专户；同时，向农民发放“经济适用房优惠凭证或免费凭证”；农民持市国土资源管理部门发放的“经济适用房优惠凭证或免费凭证”可以向该市房管部门（如房管局）提出置换申请，房管部门负责受理进城农民行使置换权的申请，其经济适用房管理中心负责向符合条件的进城农民发放或以优惠条件出售经济适用房。

我国城市化发展已经进入国际上公认的城市化率从30%向70%发展的加速发展阶段，未来二十年将处于城市化发展最为迅速的加速发展时期，无论社会经济发展还是城市空间格局都将迎来巨变，作为受人类影响最为深刻的土地利用类型，城市土地利用将受到更剧烈的冲击。然而，现实地看，一方面是农村居民点的低效利用甚至是撂荒，另一方面是城市迅增的大量的建设用地需求得不到指标；一方面是无人居住的空心村，另一方面是广大农民进城后迫切的住房需求。如果将种种问题整合考虑，研究出一套城乡建设用地统筹利用的模式，既能为城市不断增加的建设用地需求补给指标，也能在保护耕地的前提下腾退出低效、无效的农村居民点用地；既能让农民的宅基地有效利用，又能让农民进城后的住房需求得到满足；既能让经济发展在严格保护耕地18亿亩红线的前提下获得更多的土地投入，又能让农民分享经济发展的成果，具有重大的现实、长远意义。

参考文献：

[1]Northam， Ray M. 1975. Urban Geography. John Wiley & Sons Inc.， New York.

[2]中华人民共和国国家统计局.2008年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].新华网，2009-02-26.

[3]Marshall， Gordon. 1998.“Over-urbanization”A Dictionary of Sociology[EB/OL]. http：//www.encyclopedia.com/doc/1O88-overurbanization.html，2009-12-07.

[4]曾宪明.中国特色城市化道路研究[D].武汉：武汉大学，2005.

[5]胡晓余.我国农村宅基地使用权制度研究[D].重庆：西南政法大学，2005.

[6]李旺君、王雷.城乡建设用地增减挂钩的利弊分析[J].国土资源情报，2009，（04）.