桃江的农地确权登记发证“路线图”

胡能灿 王军

284个行政村，8144个村民小组，涉及农村集体土地1960平方公里，21594宗所有权，39651条权属界线，28035份权属文书，核查权属界线43631条次……每一个记录工作任务的数字都是数以万计。

2012年5月启动登记发证工作，5月18日技术单位进驻，6月7日益阳市现场会在桃江召开，7月20日完成地籍测量，8月1日完成权属调查，8月2日开始登记制证，8月15日试点村316宗确权到村民小组的所有权证制证完毕……每一项记录工作进度的时间都是以日推进。

在这两组不平凡的数字中，印证的就是湖南省桃江县农村集体土地所有权确权登记发证工作的历程！

启动：政府部门全力“铺路”

农村集体土地确权登记发证工作就是给农村集体土地“上户口”、办理“身份证”，是农村集体土地承包经营权信托流转的入场券，是统筹城乡发展的动力源泉。在桃江决策者的脑海里铭刻着这样一个理念。

2012年4月，在全市推进农村集体土地确权登记发证工作会议后，桃江县把这项工作列入政府工作的重要内容，作为统筹城乡发展“七项规定”动作之一来抓好抓实抓牢。

2012年桃江县第八次县委常委专题办公会议要求，“迅速启动全县农村集体土地确权登记发证工作，要钱给钱，要人给人，政府、部门要全力为确权登记发证工作铺路”。

为此，一系列的“铺路”行动在紧急进行……

5月10日，县委常委会议听取了县国土资源局关于启动全县农村集体土地确权登记发证工作的专题汇报。随后，成立了以分管国土资源工作的副县长为组长，县政府办、县国土资源局主要负责人为副组长，县农村工作部、财政、民政、交通运输、公安、农业、林业、经管等10个部门领导及15个乡（镇）分管国土资源工作的领导为成员的桃江县农村集体土地确权登记发证工作领导小组。领导小组下设了工作办公室，抽调专职工作人员9名，分成综合协调、技术指导、质量检查、资金管理、监察监督5个专业工作组，形成了严密的工作链。同时各乡镇也相应成立了工作领导小组。

5月15日，桃江县人民政府批准农村集体土地确权登记发证专项工作经费889万元，其中技术单位工程项目经费739万元，其他费用150万元，分四年拨付。

6月2日，通过县招标办，报市政府批准，招标确定了湖南省第一测绘院、湖南省第二测绘院、湖南核工业岩土工程勘察设计研究院为桃江县农村集体土地所有权确权发证技术单位。

6月7日，全县农村集体土地确权登记发证工作动员大会高规格召开，县农村工作部、财政、公安、农业、民政、林业、经管等部门负责人和乡镇主要领导及分管领导、乡镇国土资源所长、从业人员、技术单位人员近百人参加了动员大会。各乡镇也按工作进度分别召开到各村的动员会议，试点镇沾溪镇的动员会议开到了村民小组长一级，层层进行再宣传、再动员、再部署。

6月10日，县统筹城乡发展领导小组、县督查局出台《关于全县农村集体土地所有权确权登记发证工作考核细则》，考核分值纳入相关部门及乡镇全年绩效考核。

一场轰轰烈烈的农村集体土地确权登记发证“攻坚战”在桃花江畔打响。

试点：努力探寻“桃江版本”

桃江县是七山一水两分田的典型丘陵山区，历经了1995年撤区并乡、2005年乡镇合并和2008年村组合并等多次乡镇村组行政区划调整，村民小组集体土地普遍存在土地不集中、交叉严重、主体不完善、组界不明显等现象。在桃江县的地籍管理史上，农村集体土地所有权确权登记发证到村民小组是第一次，给农村集体土地所有权确权登记工作提出了严竣的考验。

“怎样找准符合桃江县情的农村集体土地确权登记发证工作的版本？”桃江县国土资源局党组一班人思路异常清晰：试点先行，以点带面，点上总结，面上推广。

为找准试点乡镇，桃江县国土资源局经过认真调查了解，选定了群众基础好、干部战斗力强的桃花江核电站所在乡镇——沾溪镇作为试点单位。调查研究、动员发动、宣传宣讲、指界人推选、权属外业调查、土地权属纠纷调处、资料收集、数据库建设、登记制证、签收……试点“集结号”在沾溪镇各个村落吹响。

2012年5月，农村集体土地确权登记发证试点工作动员大会在沾溪镇召开，沾溪镇村组干部、党员及群众代表、技术单位从业人员等100多人参加了动员大会。对各村民小组指界人员进行了集中培训，并在沾溪镇卫红村就外业权属调查的各个环节进行现场演示。

“开展农村集体土地确权登记发证工作有什么意义？农村集体土地确权登记发证的主要任务是什么？申请土地登记需要提供那些资料？土地登记的程序有那些？……”宣传车开进各个村落进行巡回宣传，桃江电视台开设农村集体土地知识问答专栏每晚播放，各种内容的横幅标语随处可见，《知识问答》小册子一户一份。农村集体土地确权登记发证工作在沾溪镇做到了家喻户晓，人人皆知。

盛夏桃江，酷暑难耐，热浪袭人，顶着38℃的高温，县国土资源局地籍测绘部门9名工作人员不分节假日全程参加，乡镇村组密切配合，技术单位26名调查员全力以赴地工作，打出了试点工作“组合拳”，为全县农村集体土地确权登记发证工作找到了“标准版本”。

仅仅两个月时间，沾溪镇就完成了农村集体土地所有权确权登记发证工作的全部程序。全镇确权登记到组的行政村10个，334个村民小组，调查权属界线登记制证5274条，登记制证1685本。摸清了农村集体土地所有权确权登记发证工作的基本思路，统一了政府主导，国土资源部门负责组织和业务培训指导把关，镇、村、组及相关部门配合，专业队伍具体负责实施的操作方式。总结制订了桃江县农村集体土地所有权确权登记发证工作《具体操作办法》、《职责分工》、《奖惩办法》、《考核评分细则》四个操作性非常强的文件。根据桃江县实情，科学提出了“因地制宜，急需先用，立足村界，细化到组”的工作思路，明确了以各乡镇人民政府所在地、城乡结合部、两型社会实验区的行政村为重点，全县94个行政村2698个村民小组确权发证到组，190个村确权发证到行政村的目标任务。

铺开：权属调查全面加速推进

工作方法找准后，推进力度就是决定因素。

桃江县国土资源局对全县农村集体土地所有权确权登记发证工作实行倒排工时，《桃江县农村集体土地所有权确权登记发证工作计划》显示着以下时间节点：2012年8月全面启动权属外业调查，2012年12月完成外业调查，2013年5月完成权属调查成果内外自检，2013年6月申报省厅预检，2013年12月完成数据库建设……

全县动员大会的第二天，湖南省第一测绘院、湖南省第二测绘院、湖南核工业岩土工程勘察设计研究院52名技术人员分赴全县14个乡镇开展外业权属调查。

一时间，在桃江县的村村落落、田间山野、农家小院随处可见农村集体土地确权登记发证工作人员忙碌的身影。

为确保工作进度，桃江县国土资源局明确3名工作人员分别与3个技术单位对口联系，全程跟踪督查，建立乡镇、村、国土资源所三方协调作业制度：技术单位每进入一个国土资源所辖区，国土资源所安排一名人员与作业单位人员保持随时沟通，遇工作难题，及时解决或上报；作业队伍每到一个村民组，国土资源所必须到场，提前联系食宿问题，让作业队伍安心工作；国土资源所与村组随时沟通，并制作了通讯录发放到每个人员。

在桃江县集体土地确权登记发证办的墙壁上挂着一个任务完成示意图和一个各标段工作进度对比表，对各单位当天外业调查数量进行汇总、通报。桃江县国土资源局每隔十天就会组织三个标段的技术单位项目负责人对全县集体土地确权登记发证工作进行一次调度，就当前工作进度、质量、存在的问题和困难进行汇总，逐一拿出解决方案。此外，桃江县国土资源局每月联合县督查局、县统筹城乡发展办公室对各标段外业调查进度及质量、各乡镇配合程度等进行一次督查，发出督查通报，将督查情况记入全县绩效考核分数。

历数桃江县开展农村集体土地所有权确权登记发证工作的工作日程，交出了如下答卷：调查宗地21594宗，权属界线39651条，整理内业权属文书及附图28035份，调查率达到100%。举办专题业务培训3期，受训人员达1500余人次。发放《农村集体土地确权登记发证知识问答》1000余本，宣传单页2800多份，悬挂横幅82条，张贴标语480多条，出动宣传车18台次。通过县人民政府发布了《关于对全县农村集体土地所有权进行总登记的通告》，共张贴1200份。

质检：不放过任何一个疑点

“农村集体土地所有权确权登记发证工作是事关群众切身利益的大事，不放过任何一个疑点，必须扎扎实实确实权、认认真真颁铁证。”桃江县农村集体土地确权登记发证工作办公室主任薛志元态度十分明确。

桃江县农村集体土地确权登记发证工作严格按照《土地登记办法》、《地籍调查规程》等法律法规及技术标准进行。在工作开展之初，当地出台了《桃江县农村集体土地确权登记发证工作责任追究办法》，印发了《桃江县农村集体土地所有权确权登记发证成果检查验收办法》，严格落实成果质量第一责任人制度，对在发证过程中出现宗地权属错误、数据失实等，将对该宗地所在乡镇国土资源所工作实行一票否决。

为此，桃江县国土资源局严把指界关口，要求各村选定的指界人必须具备德高望重、有良好的政治素质，公道正派、熟知本辖区界址情况，并做到指界人须经本集体经济组织三分之二以上村民代表选举产生，在进行权属界线调查时指界人员必须百分之百的现场指界，确保 “权属合法、界址清楚”。

权属调查成果县级自检，是成果质量控制的关键之一。桃江县国土资源局严格按照部、省相关成果质量控制办法，对各技术单位提交的内外权属调查成果进行实打实、全覆盖地县级自检，精心制定内外业质检工作方案，抽调精干人员成立了内、外业两个质检组。外业自检采用对照调查底图及权属界线协议书，随机抽取10%～15%的权属界线，由指界人进行现场指界核对，并记录检查情况。内业自检采用图文对照检验法，根据权属界线协议书及附图逐界线逐拐点100%地进行对照检查，比较权属界线走向说明与附图的一致性。

另外，湖南省桃江县周密组织了权属调查成果公示和权属文书签字盖章工作。权属调查成果生成后，充分利用公示的这一环节，在公示点设立意见箱和热线电话，广泛听取农民群众的意见建议，对群众提出异议的权属界线，及时通知技术单位和乡镇现场纠正确认。在组织村组权属界线指界人签字盖章时，为了确保不发生代签，对每一名指界人员的签字现场进行照相留档。根据数据显示，土地确权登记发证工作期间共检查权属界线43631条，发现错误或需完善的5200条，及时向各技术单位反馈检查整改报告130份，组织技术单位召开联席质量分析交流会15次，及时发现并纠正权属界线不清、面积不准等问题67个，纠正村界址线错误14起，处理各种土地权属争议27起。

（作者单位：益阳市国土资源局）