湖南地方政府债的四重风险

易可君

虽然省、市总体负债水平尚在安全边界范围内，但债务风险还是从四个层面反应出来。

湖南省政府性债务最早发生在1979年，截至2010年末，全省政府性债务余额共计4286.78亿元，其中，有偿还责任的债务2042.34亿元。2012年政府债务尚未公布，笔者根据近年经济运行数据情况估算约在5000亿左右，约占GDP22%。其中负有偿还责任的债务估计约为2500亿，债务率在85%左右。再看长沙市，截至2012年末，市本级政府性债务余额815.71亿元。其中，政府负有偿还责任的债务301.53亿元，政府负有担保责任的债务204.74亿元，其他相关债务309.44亿元。而2012年的市本级政府综合财力为423.74亿元，政府负有偿还责任的债务率为71.16%。

湖南地方债风险的四个层面

虽然省、市总体负债水平尚在安全边界范围内，但债务风险还是从各个层面反应出来。

一是有偿还责任债务的债务率已接近安全边界，债务率指的是债务总额比综合财力的比值，安全边界为100%。

二是省、市（州）、县三级地方政府举债差不多各占三分之一，其中，债务风险突出的是市（州）及县、乡级政府。笔者日前到湘南一个县调研，据初步核算，此县目前的政府性有偿还责任债务超过20亿元，较2011年增长了40%以上。如果加上担保性债务、地方融资平台债务等负债，则总的债务超过50亿元。而2012年，该县的财政总收入仅为17.03亿元。也就说，政府性债务总负担已远超其收入，债务风险一目了然。

三是债务偿还高度依赖土地财政。2010年末，湖南省政府负有偿还责任的债务余额2042.34亿元中，明确以土地出让收入为偿债来源的债务余额为403.95亿元，占19.8%，这一比例近两年急剧攀升，比例已超35%。而市（州）、县以土地出让收入为偿债来源的债务比例可能超过50%。债务偿还过度依赖卖地收入，一旦房地产市场趋软，政府的偿债资金链就会断裂，还不了债的危机就会到来。

四是实体经济下行，导致政府债务标的资产和抵押资产贬值，偿债能力被削弱。比如政府债务中，交通仓储类项目举债约占20%，这类资产在实体经济繁荣时，会逐渐转化为优质资产，一旦实体经济下行，这类资产的质量大打折扣，削弱了政府还贷能力。

强化政府债务的管控机制

政府债务风险既然扎扎实实存在，管控化解这种风险就必须摆上政府工作的议事日程。笔者认为管控化解债务风险要在三个方面做文章。

第一，管控化解债务风险的责任要明确。在现有政绩考核模式下，对地方领导干部的实际激励仍是在任内提高经济增长率。在实体经济因宏观环境而出现下行压力下，在内需还未成为拉动经济主动力情况下，通过借债以获得投资发展资金就会成为“自然选择”。由于领导干部的升迁、调任并不与债务挂钩，债务运行周期也无法与地方政府官员的任期匹配，这就意味着，有的人无须真正为地方债务负法人之责。

因此，首先必须明确偿债主体。地方政府债务问题不在于存量，而在于地方政府并没有完全遵守债务市场的发行规则，政府对债务的担保不是在法治体系内，一旦问题出现，地方政府的保障得不到清晰的法律结论。由于地方政府、融资平台与影子银行通过信托等方式相互关联和渗透，当前的融资平台模式缺乏清晰的法律构架，地方政府没有成为真正的法律主体，种种因素都将加大融资平台风险。比如一些政府类融资平台是以公司形式出现的，这种公司出现资不抵债，将按《公司法》破产，政府逃债，债权人受损。这种体制不亚于鼓励政府通过公司类政府平台举债。这是体制问题，人大应制定相关法律如政府债务法，明确政府的偿债主体地位，规范政府债务行为。

其次，要明确偿债责任。每届政府都要做到举债适度，有借有还，确保偿还能力，不能崽卖爷田不心痛。彻底改变政绩是本届政府的，债务留下届政府的短期政绩观。对此，同级人大对政府的财政预算赤字、举债规模、举债用途及偿还能力进行严肃认真审核，不能走过场。

第二，管控化解债务风险的措施要硬。为了强化债务风险管控，湖南省对政府性债务将实行“黄、橙、红三色预警机制”。根据最新发布的《湖南省人民政府关于规范和加强政府债务管理的意见》（以下简称为《意见》），省级财政部门将综合运用债务率、偿债率等指标建立政府性债务预警机制，定期评定和发布各市州、县市区政府债务的风险状况，预警机制为黄色、橙色和红色三个级别。

黄色预警，省级财政部门将予以通报，相关债务监督责任人应高度重视，督促债务责任人采取措施化解债务，及时将债务风险降到警戒线以下。橙色预警，省级财政部门不再安排新增债务，并与相关部门对债务监督责任人进行诫勉谈话。红色预警，省级财政部门暂停其债务资金使用，相关部门取消相关债务监督责任人、债务责任人当年评先评优、提拔重用及交流调整的资格。管理责任制度，将规范和加强政府性债务管理纳入干部考核及经济责任审计，对不按要求报告政府性债务情况的，给予通报批评，对违规举债或提供担保、虚报项目、骗取政府性债务资金、不按批准用途使用政府性债务资金及偿债资金、不按规定履行偿债义务、逃避政府性债务、造成财政性资金损失等违法违规行为，严格依法追究相关单位及责任人的责任。这是湖南省在政府债务风险管控方面的一个重大举措，希望进一步细化，增强可操作性。

第三，管控化解债务风险制度要完善。

有效控制地方政府债务风险首先要进一步完善地方政府债务管理制度，中央政府需制定统一的政府性债务管理和举债审批的制度，各级地方政府应结合实际情况，制定切实有效且具有操作性的债务管理规定和政府性债务举借审批制度等；各级政府应建立细化的债务预算和收支计划，严格债务资金使用管理。此外，相关部门应梳理和规范地方政府性债务的债务分类标准和具体统计口径，引导和促进各级地方政府全面把握本地区政府性债务规模和风险。

其次，需要进一步探索规范的地方政府直接融资渠道，适时推出市政债券。即可以考虑将地方政府公益性的基础设施建设资金需求统一纳入市政债券范围内，募集资金专项用于城市基础设施建设，偿债资金有地方政府未来财政收入（税收收入）承担。发行市政债券可明确地方政府和融资平台公司之间的权责关系，防止模棱两可的权责不对等、偿债主体不明的湖涂债发生。再次，建立政府债务风险评估、预警及信息披露制度，使地方政府性债务显性化、市场化、阳光化，也更有利于地方政府债务的风险控制。

（作者系湖南省委党校经济学部教授）