把土地管理的重心转到存量土地上来

黄小虎

现行土地管理工作的重心，是在增量土地上做文章。诸如指标管理、基本农田划定、占补平衡、“招拍挂”等等，都是围绕征地展开的。费了很大劲，管理成本很高，效果并不好。应当调整思路，把管理重心转到存量土地上来。

目前，因征地引发的矛盾，是社会关注的焦点。现行征地制度主要有两个问题。一是政府征地、卖地，被征地农民不能分享土地增值收益；二是不允许集体建设用地进入市场，剥夺了农民自主参与工业化、城市化进程的权利。由此产生的社会矛盾越来越尖锐。

现行征地制度举步维艰

改革征地制度，已经研究、探讨了20多年，地方也有许多经验，但国家层面上却没有任何实质性进展。深层次原因，在于政府经营土地，既管地又卖地，既是裁判员又是运动员。

其实政府也有难处。土地供应约40%是基础性、公益性用地，是净投入；30%是工业用地，大多是低价供应，要赔钱；30%经营性用地，用“招、拍、挂”收入来平衡资金。东部发达地区勉强可以平衡，中西部地区平衡不了。在这种情况下，如果按市场价补偿，政府的收入会减少；如果允许集体土地进入市场，政府可卖的地就少了，甚至无地可卖。资金窟窿怎么补？建设怎么搞？所以征地制度改革迟迟迈不出步子。

现在问题是，这套制度还能不能维持下去？恐怕不能说一天也维持不了了，但是维持的代价太大，而且越来越大。

——低价征地，自然会受到农民强烈抵制。征了以后，农民生计有问题，就没完没了地上访。政府成了矛盾的一方，但最终还是要负无限责任。而且现在发达地区的征地成本，已经很高了。具体操作的做法很难规范。

——不让集体建设用地进入市场，他也要进入。有研究表明，珠三角、长三角地区的企业用地，70%是集体土地。北京市调查，集体建设用地将近700平方公里，其中合法的仅100多平方公里，不到20%，另外80%都是不合法的，而且一半以上自发流转出去了。这么大的一块，你说他不合法或定为“小产权”，就不可能出台管理办法，其实无异于放弃管理。自由发展的结果，只能是乱象丛生。

——现行政府经营土地制度的一个显著特点，是立足于增量土地，要不断征地才能筹集所需资金。其后果一是保护耕地的国策不可能落实；二是城市外延扩张，土地粗放利用、浪费严重。经过二、三十年的外延发展，不少地方已经无地可征了。

——不允许集体建设用地开发房地产，迫使普通城市居民的自住性需求与投资、投机需求混在一起，他们的住房问题不可能解决。

——目前的地方债务，主要是政府以土地抵押向银行贷款形成的，积聚了巨大的金融风险。

——政府行为扭曲，干部队伍易受腐蚀。

以上这些矛盾和问题，是现行有关土地管理制度的内在逻辑引发的。这些矛盾和问题，仅靠完善现行制度，不可能根本解决。如果不对相关制度进行比较彻底的改革，矛盾还会进一步积聚、发展，危及社会的和谐、稳定。

管理重心应转到存量土地上

现行土地管理工作的重心，是在增量土地上做文章。诸如指标管理、基本农田划定、占补平衡、“招、拍、挂”等等，都是围绕征地展开的。费了很大劲，管理成本很高，效果并不好。应当调整思路，把管理重心转到存量土地上来。

首先，调整国家税制，在精简、归并相关税收基础上，对无论城市还是农村的建设用地（含建筑附着物）开征不动产税（或财产税或地产税）。政府组织定期评估，权利人每年缴纳。税收收入纳入地方财政，按规定用途使用。对城乡公益性用地、农村农民自住且符合规定面积的宅基地、城市居民符合规定面积的第一套住宅，应当免征。

第二，基础性、公益性建设项目，国家继续实行征地，但补偿标准应参照改变用途后的市场价格，与农民协商确定，不能政府单方面说了算。补偿费超过一定额度的部分，可以发行长期土地债券。对不接受者，征收所得税。按市场价补偿，农民获得的是财产性收入，政府有权对居民的收入征税。

第三，凡经营性项目，原则上国家不再征地。需要使用集体建设用地的，由用地单位与集体和农民协商用地方式（出让、租用、入股、联营等）和价格。在符合规划前提下，集体土地可以发展各类二、三产业，包括面向自住性需求的房地产。

第四，城市发展特别是拆迁改造涉及集体土地的，可以把土地转为国有，但经营使用权长期交给农民；可以保留集体所有性质不变，但要拿出部分土地用于公益建设；也可以部分保留集体性质，部分转为国有用于公益建设。具体采取哪种方式，由农民自主选择。政府制定拆迁改造规划，所需资金则由集体自筹或向社会融资。广东“三旧”改造之所以成功，其核心经验就是在承认集体和农民的土地财产权前提下，平衡各方利益关系，并且尊重农村、农民的选择，因而调动了农民和社会参与改造的积极性。我国台湾的“市地重划”，也属于类似经验，而且把利益分配关系制度化了。

第五，相关的投融资政策、抵押担保政策、公共服务政策、土地登记办法、建设用地指标管理，乃至户籍政策等等，都要相应改变。

这样改革以后，政府征地数量大幅减少，也不再经营土地了；地方财政主要依靠存量土地，存量土地面广量大，能充分保障税源；各项建设和经济发展也主要在存量土地上做文章，充分利用社会资金。这是发展方式的根本改变，现行制度引起的问题都能够较好解决。围绕土地的矛盾，将更多表现为农村内部的矛盾，主要通过村民自治方式化解，农民不会再把政府当做对立面。至于农村集体、农民与用地单位的矛盾纠纷，政府也主要承担协调、监管责任。因此，政府的公信力也可以大大增强。

经济发达地区的土地级差收益高，土地交易活跃，将首先获益。从长远考虑，还应建立土地发展权制度，开放土地发展权市场交易，以平衡城市化地区和非城市化地区的利益关系。城市化地区的土地权利人，要想加大土地的开发强度，必须到非城市化地区购买土地发展权。这样，非城市化地区也能享受国家城市化的成果，有利于耕地、资源和环境的保护。

（作者系中国土地学会副理事长，本文系作者在2013年7月26日房地产转型与金融高峰论坛的发言）