江阴市基本公共服务均等化问题研究

摘 要：基本公共服务均等化是全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，它是中国经济社会发展中的一个重要问题。文章通过对江苏省江阴市的调查研究，分析其在推进基本公共服务均等化方面的实践与成效，找出其中的制约因素，并提出具体的目标策略。

关键词：基本公共服务；均等化；江阴市

作者简介：董李锋（1981-），男，中共江阴市委党校，讲师，研究方向：城乡问题。

中图分类号：D632.1 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.08.01 文章编号：1672-3309（2013）08-01-03

一、江阴市推进基本公共服务均等化的实践与成效

（一）优先发展教育，提升教育优质均衡水平

一是建立教育投入增长机制。“十一五”期间，江阴市教育经费投入从2006年的15.62亿元增加到2010年的27.4亿元，经费投入每年递增，发展环境更加优化。二是统筹城乡教育和各类教育发展。坚持政府主导、公办民办并举，稳步推动学前教育，基本解决了入园难问题；实施阳光招生，增加热点高中招生指标均衡分配比例，有效缓解了择校热问题；深化体制改革，建设办学资源一体化的职教园，提升了职业教育规模化办学水平；完善和规范社区教育和民办教育机构，为城乡居民提供优质的个性化教育服务。基本形成了初、中、高相互衔链，普、职、成协调发展的格局。三是优化城乡学校布局和队伍建设。江阴市先后撤并各级各类学校45所，新建、改扩建78所。全市91%的中心幼儿园建成省示范实验幼儿园，92%的中心小学和100%初中建成省义务教育现代化学校，12所普通高中全部为省三星级以上高中。在优化队伍方面，江阴市制定了《2008—2012年江阴市教师发展规划》，统筹城乡师资均衡配置，高标准实施了义务教育阶段教师绩效工资。同时，江阴兼顾本地人和新市民群体之间的均衡发展，新市民子女入学享受同城待遇，全部在公办学校就读，解决了3.8万余名新市民子女的入学问题。江阴市被评为江苏省首批义务教育均衡发展先进市、无锡市义务教育高位均衡发展示范区。

（二）完善就业服务网络，健全城乡就业体系

江阴市以加快城乡就业体系建设为突破口，不断完善就业政策，强化就业服务，加强就业创业培训，拓宽就业渠道，形成了城乡一体、普惠共享、功能完善、服务规范、管理高效的公共就业服务体系。通过构建以市人力资源市场为龙头，乡镇职业介绍所为基础，村级劳动保障专管员和社区再就业援助员为依托的覆盖全市城乡的就业服务网络，实施城乡一体化的培训、就业、保障措施。2012年，全市新增就业岗位5.3万个，解决本地劳动力就业2.1万人；本市生源高校毕业生就业率达92%以上，困难家庭高校毕业生实现100%就业；零就业家庭保持动态清零，城镇登记失业率控制在3%以内；城乡劳动者职业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训人数分别超过10000人、40000人、2000人；扶持自主创业2100余人，带动就业1.3万余人。

（三）强化农村公共卫生服务，完善城乡公共卫生服务体系

一是以新型农村合作医疗为主、医疗救助和补充保险为辅的三位一体的农村医疗保障体系不断完善。2001年，江阴市在全国率先实施新型农村合作医疗制度，形成了“江阴模式”。十几年来，农村新型合作医疗制度不断完善，标准越来越高，覆盖面越来越广，惠民力度越来越大。新农合参合率连续7年达到100%，人均筹资标准从开始的15元提高到2012年的500元，新农合基金从2100余万元，增长到3亿元。二是城乡社区卫生服务体系不断健全。江阴市以打造15分钟健康服务圈为目标，加快城乡社区卫生服务建设，社区卫生服务覆盖率达到100%。2006年，江阴率先在江苏省内推出新农合参保对象免费体检服务，每两年为全市所有参合群众提供一次免费健康体检，目前已完成3轮168万人次，建立户籍家庭健康档案36万多户，个人健康档案114万余份，建档率达98%以上。三是公共卫生项目化管理不断深入。按照“政府购买服务、钱跟事走”的原则，实施农村基本公共卫生服务项目化管理，基本公共卫生服务等3大类8个项目有效落实。全市累计建成国家卫生镇5个，省卫生村150个。

（四）统筹城乡社会保险，健全城乡社会保障体系

江阴市坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，按照“量力而行、尽力而为”的原则，不断健全覆盖城乡居民的社会保障体系，基本形成了以养老、医疗、工伤、生育、失业保险为主体，被征地农民生活保障、农民基本养老保险为补充的覆盖城乡、阳光普照的社会保障新体系。一是城保扩面扎实推进。将扩面重点由“农保”向“城保”转移，由二产向三产转移，由规模企业向中小企业转移。截止2012年上半年，江阴全市医疗、工伤、生育、失业保险分别达56.8万人、38.2万人、23.3万人、26.5万人。二是社会保障惠民功能不断提升。新型农民基本养老保险、被征地农民基本生活保障覆盖率100%。2011年，江阴连续第7次提高企业退休人员养老金标准，月人均养老金达1513元，养老金按时发放率达到100%。2013年江阴市实行企业职工社会保险“五险合一”征缴政策，企业和有雇工的个体工商户参保必须参与“五险”，不再允许参保部分险种。

（五）推进文体设施建设，促进城乡文体服务均等化

江阴市以政府为主导，不断加大文化资源向农村倾斜的力度。一是构建市、镇、村、企业、集体、个人多元立体的文化设施基础体系。全市各镇（街道）均建设了文化服务中心，各村、社区都建成了文化活动室，全市拥有500多个文化活动室，200多个农家书屋。二是建立农村文化指导员制度。由基层文化积极分子在各村、社区担任文化指导员，为群众提供文艺培训、咨询指导等无偿服务。三是积极送文化下乡。2006年以来政府每年拿出500余万元，开展送戏曲、电影、图书、展览下乡活动，不断满足群众文化需求。在城乡体育设施建设上，江阴市构建了以市、镇、村（社区）三级体育设施为主，学校、企事业单位社会化体育设施为辅的多层次体育设施体系。市级完成了4000座体育馆、31888座体育场、2万m2健身活动中心、2500座水上活动中心“四个一工程”。镇级都建有标准游泳池、400米塑胶田径场和2000m2健身活动中心，70%的镇街拥有体育馆。行政村（社区）体育设施在实现“村村体育健身工程”的基础上逐渐向自然村延伸。同时，积极倡导学校、企业、社区等公共体育资源全面开放，共建共享，进一步完善补充全市体育场馆设施体系。

二、推进基本公共服务均等化的制约因素

（一）公共财政投入相对不足

公共财政投入始终是制约公共服务进一步提升的重要因素。如在促进就业方面，江阴市、镇、村劳动保障机构的全面建设需要公共财政的追加投入。在医疗卫生方面，人员经费、基本建设、设备投入、公共卫生专项经费等政府投入也相对不足。在城乡基础设施建设方面，缺乏稳定的资金来源，虽然不少镇公共服务和配套设施已经采取了一些市场化的运作方式，但基础设施运行维护等仍需后续的资金支持。

（二）体制束缚依然存在

城乡二元体制的束缚是造成基本公共服务不均等的主要原因。在既有的就业制度设计中，与就业密切相关的失业保险尚未实现城乡全面覆盖，之前也没有强制缴纳。目前的失业保险覆盖对象还局限于城镇居民，城镇登记失业率和农村调查失业率分别实施，这里有国家制度设计上的局限性，也是未来江阴可能率先改革的突破点。城乡基础设施建设的政策配套还不完善。部分基础设施建设侧重于考核验收，长效管理的机制有待完善，特别是被撤并集镇基础设施配套不足，公共服务设施缺乏，基础设施建设的整体规划与长期维护还欠缺制度保障。

（三）人才资源的深层约束

无论是江阴内部的城乡公共服务均等化，还是江阴与外部更高层面公共服务的均等化，都不可避免地存在着人才制约的瓶颈。高层次人才落户江阴的还不多，且多集中在江阴市区。如在医疗方面，高层次卫生管理人才、名医名专家数量偏少，有一些也主要集中在市级医疗卫生机构；全科医师、社区医生和部分专科人才紧缺，尤其在社区卫生服务机构，缺乏医疗和公共卫生相结合的复合型人才。在教育方面，城乡师资差距短期内还难以缩小。城区优越的生活和工作条件以及城区学校大规模扩班的需求，吸引了大量农村优秀师资流向城市，乡镇学校骨干教师，特别是学科带头人流失，势必会加剧城乡教育之间的不平衡。

三、实现基本公共服务均等化的目标与策略

（一）打造城乡平等的就业服务体系

坚持稳定就业与促进就业并重策略，进一步完善就业服务平台建设；加快就业公共服务的财政体制改革，提高就业服务投入水平；以各类技能培训为载体，不断提升就业能力，推动充分就业和有体面的就业；构建面向外部的就业服务体系，有效吸纳高层次人才；进一步健全面向所有劳动者的免费服务制度和面向所有困难群体的就业援助制度，逐步覆盖惠及外来人口，有效拓展更高层面城乡统筹的劳动力市场，形成城乡平等、群体公平的就业服务体系。

（二）打造全覆盖高水平的社会保障体系

建设以城镇基本养老保险为主体的城乡一体化养老保障体系，同时探索多元化的养老服务模式；推进养老、医疗、失业、工伤、生育等各类社会保险城乡一体化；以重大疾病救助为重点，加大救助力度，推动社会救助普惠化；发展多层次、满足不同人群需求的医疗保障体系；健全以保障性住房为主的供应体系，完善和补充现有住房保障制度；不断提高外来务工人员的社会保险参保率，做好外来务工人员养老和医疗社会保险的转移接续服务工作。在将全体居民纳入城乡一体化的社会保障体系的同时不断提高保障水平。

（三）打造高位均衡的教育服务体系

进一步完善现有的支持农村教育的政策，加大力度，均衡配置城乡教师资源；进一步加大教育投入，健全教育经费保障和增长机制；探索和完善城乡师资交流轮岗等制度，科学整合城乡学校，优化城乡教育资源配置；进一步巩固义务教育高位均衡成果，在办学条件和生源质量上避免出现新的失衡；适时探索“十二年制”义务教育，提升城乡教育的发展层次和水平。

（四）打造优质高效的医疗卫生服务体系

进一步理顺公共卫生机构设置体制，规范公共卫生服务标准，提升公共卫生服务水平；加大医疗卫生资源向农村配置力度，促进优质卫生资源“下沉”，更加方便城乡居民就医；以社区卫生服务中心为载体，健全医疗卫生服务网络；创新资源设置机制，提高各级卫生资源的配置标准，建设与基本现代化相符的医疗资源与人才体系；完善政府对卫生事业的投入机制，提高定位水平，构建城乡一体、防治结合、分工明确、布局合理的医疗卫生服务体系。

（五）打造全民共享的公共文化服务体系

加强城乡公共文化设施的建设管理，全面升级市、镇（街道）、村（社区）、文化中心户四级公共文化服务网络体系；改革政府文化投入方式，引导民间资本和技术进入基本公共文化领域，拓宽公共文化服务的投融资渠道；加强对基层文化的指导，改善群众参与氛围，创新公共文化设施服务机制，提高群众公共文化参与度。

（六）打造科学合理的全民健身服务体系

进一步完善市、镇、村（社区）三级体育组织网络，大力推进各类俱乐部和体育社团建设，形成政府主导、依托社会、群众参与的新格局；充分发挥现有体育场地设施的作用，积极开发各种潜在的健身场所，整合各类体育设施，有效推动公共体育设施向农村覆盖延伸；积极创建具有江阴特色的高水平的群众体育活动品牌，提高全民健身项目的质量和规模，推动全民健身的普及与发展；建立体育公共服务的社会参与机制，鼓励社会力量、市场资本进入，壮大体育产业规模，满足城乡居民日益突出的多样化需要。

参考文献：

[1]北京师范大学管理学院.中国基本公共服务均等化发展报告（2011）[M].北京：经济管理出版社，2012.

[2]马海涛、姜爱华等.中国基本公共服务均等化问题研究[M].经济科学出版社，2011.

[3]李伟.我国基本公共服务均等化研究[M].北京：经济科学出版社，2010.

[4]邹红.推进基本公共服务均等化的基本问题[J].唯实，2011，（01）.

[5]蔡秀云.社会基本公共服务均等化标准探析[J].经济研究参考，2011，（22）.