规制与经济学理论

臧臣

英国公法大家奥格斯所著《规制：法律形式与经济学理论》一书，是行政法、法和经济学等领域一部具有开创性意义的著作，作者在序言里就提出，如今的传统公法和行政法的研究范式已经难以对有关产业和商业行为规制提供充分的解释。政府公权力对市场、社会等的规制，究竟有着怎样的界限？这是所谓“监管型国家的兴起”以后一大难题。进入20世纪以后，所谓“警察与邮递员”构成的行政权力早已无法面对和解决现实中的种种问题，如工业化造成的污染、温室效应，私营部门的价格管制等等，政府是否应该对市场进行限制，如何限制，效果如何，都是研究的重点。

奥格斯认为，规制是一个含义广泛的词汇，它是一种行为控制，主要包括社会性规制和经济性规制，前者包括着安全与健康、环境保护、消费者保护等领域的规制；后者是一个比社会性规制范围更小的行为，主要适用于具有垄断倾向的产业。

政府的规制存在着一些目标，首先是非经济性的目标。第一个是分配正义，规制需要实现配置的效率，按照帕累托最优的定义：帕累托最优是在不使任何人境况变坏的情况下，而不可能再使某些人的处境变好。帕累托改进是指一种变化，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。一方面，帕累托最优是指没有进行帕累托改进的余地的状态；另一方面，帕累托改进是达到帕累托最优的路径和方法。帕累托最优是公平与效率的“理想王国”。但是，帕累托改进的条件过于苛刻，卡尔多-希克斯效率则放松了限制，它是指第三者的总成本不超过交易的总收益，或者说从结果中获得的收益完全可以对所受到的损失进行补偿，这种非自愿的财富转移的具体结果就是卡尔多-希克斯效率。不论是帕累托最优还是卡尔多-希克斯效率，都反映了对效率的追求，关心的是实现社会福利的最大化，至于如何在社会整体之间进行分配，则并不关心。但是，分配的不公平往往导致社会矛盾的计划，从长远来看，也不利于社会效率的改进。非经济性目标的规制，力图实现分配正义。第二个目标是家长主义，它本质上是对个人自由的彻底干预，政府可能并不相信公民具有辨别是非或者有效保护自己权利的能力，因而施加了许多规制，如规定开车必须系安全带、限制吸烟等等。一些臭名昭彰的行为的确有害于个人利益，也在一定程度上对社会具有负外部性。但是怎么干预才是正当的呢？是否专家更能够了解他人的真实情况，并作出更好的福利改进？家长主义不论结果好坏，在一定程度上与个人的自由是相背离的，有学者就认为，家长主义的规制，很容易导致专制主义。但是，有学者提出某些人，尤其年轻人，并不能够对自身的发展进行有效的构建，所以需要采用规制对其利益进行维护。奥格斯认为，将家长主义建立在反对个人主义的观点之上，很难具有确定性，并没有说清楚何种干预是正当的，只有证明个人能力存在严重的缺陷，才具有干预的正当性，但这样的交易成本太高，如对某一行业的限制，则会导致具有辨别能力的个体被剥夺做出选择的权利。

规制的经济性目标主要包括垄断、公共产品、外部性、信息问题、协调一致问题和市场例外条件与宏观经济考量。

针对外部性问题，奥格斯提出，外部性的解决，要考虑交易成本的问题，一个外部性会引发资源的错误配置，但行政手段可能成本过高，高于社会收益，因为这个原因，很多小问题就被忽略了，但这些问题累积起来，就是一个很大的成本。传统的经济学总是假设信息是完全的，但很明显，这样的情况从来都不存在，私人只能处理他们能够获取的信息并在此基础上做出理性的选择，并且是效用最大化的选择，这一假定是市场模式取得成功的关键所在。人类行为受制于有先理性，个人处理信息的能力是极其有限的，人们也曾经试图构建一个决策模型以求实习效用最大化，但是这十分困难。协调一致的问题是非常复杂的问题，如交通规制，如此多的主体参与到交通当中，对我们大部分人来说，靠右还是靠左行驶，并不是一个大问题，我们只关心别人是否也和我们一样。规制的正当性根基正是在于“它不是强迫人们去做他们并不原因的事情，而是通过强制人们去做他们想做的事情。”还有一个有待讨论的规制领域，也就是宏观经济。这是一个非常重要的问题，比如通货膨胀，无论对于什么政治体制来说，这都是必须控制的。对通胀率的控制，可以通过对合同和利率进行管制，现金的持有量应该降低，这样，商品和服务的价格会发生很大的变化，这种调整措施的行政成本是很大的。奥格斯进一步指出，通货膨胀导致的资源配置的无效率，增加了投资风险，投资额会减少，通胀也使得私人和企业更加难以区分引发价格上涨的两种原因，一种是特定商品或服务的供给和需求的变化，一种是一般的通货膨胀，即使这个问题不出现，市场中的决策者也不能再像过去那样轻松地配置资源以满足供给和需求的变化，且这种无效率将一直持续。

奥格斯对经济规制的手段，提出了很多见解。我着重分析价格控制手段。奥格斯将价格控制分为两类：一是普通的竞争市场中的价格控制，二是非竞争性市场中针对垄断性企业实施的价格控制。前者的目标主要是实现分配正义，让低收入者负担得起某些商品，或者控制通货膨胀。后者主要针对的是公用事业部门，这些部门仅仅依靠市场的力量是无法产生充分的价格竞争的。当价格管制是基于分配正义的目标时，首先，我们假定，竞争性的市场中，价格反映的是边际成本，但这高于了低收入者的支付能力，并且低收入者必须购买这些生活品，那么能否利用价格控制保障这部分人的供应？由于还存在着种种规制工具，比如财政补贴。经济研究认为，价格控制是最低效的控制方式，实行一个地域市场自然价格的价格上限，将意味着某些供应商无法从中获得利润，因此产品的生产和供应都将有一定程度的减少，随后市场后出现供应不足的情况。供求关系的基本作用不能通过一部法律来消除。奥格斯对租金管制进行了研究，他发现，“公平租金”存在很高的行政成本，虽然它保护了既有承租人的利益，尤其是那些长期承租人的利益，但是，它也带来了很多不良后果，比如，私人出租房屋的规模持续减少。可供出租的房屋数量的减少为“公平租金”创造了更大的需求，法律要求评估者在假定不存在供应紧缺的前提下决定租金，更是加剧了这一恶性循环。