常德市土地整治战略研究

杨翊钧

摘 要 目前，土地整治工作正处于重要的战略机遇期，但土地利用形势却不容乐观，保护耕地和保障发展用地正面临前所未有的压力和挑战，迫切需要从战略的角度上来开展土地整治研究，以便更好地服务于保护耕地、统筹城乡与社会经济可持续发展。本研究基于SWOT分析方法，揭示了常德市土地整治的战略背景，根据土地整治战略设计的背景与思想，提出了市域层面上土地整治的战略重点，并根据土地整治的基本原则，提出了一系列措施来保证战略的实施。本研究有利于保证土地整治规划与经济社会发展需要相协调，有利于土地整治规划的有效实施。

关键词 土地整治 土地流转 农村土地

引言

土地整治是指对宜耕未利用地进行开发，对“田、水、路、林、村”实行综合整治，对历史遗留工矿废弃地和自然灾害损毁地进行恢复利用，以提高耕地质量，增加有效耕地面积，优化土地利用结构，提高土地利用率，改善农业生产条件和生态环境的活动，是土地整理、土地开发、损毁土地复垦的统称。

土地整治战略研究是土地整治规划的重要内容，重点在于确立规划的战略思想及战略重点。从以往的规划来看，对土地整治的战略研究不够深入，致使土地整治规划与经济社会发展需求错位，从而使土地整治规划难以真正有效的实施。因此，制定有利于促进城市化进程、有利于农业现代化、有利于生态环境建设的土地整治战略，不仅对协调土地各利益相关方面格外重要，而且对推进城乡协调发展具有非常重要的现实意义。

一、区域概况

本研究范围为常德市行政区域内全部县市区。市域属中亚热带向北亚热带过渡的湿润季风气候；市域地貌类型多样，以平原为主，山、丘、岗、湖兼有；市域水系发育，河网密布，市域土壤类型多样；2012年，全市城镇居民人均可支配收入16638元，农民人均纯收入5935元。

二、土地整治战略的SWOT分析

（一）土地利用战略的SWOT分析方法

SWOT分析是战略研究的一种最常用的分析方法， 由20 世纪 80 年代由美国旧金山大学管理学教授韦里克提出[3]。常规的SWOT分析方法，不能满足系统分析的需求。笔者在分析常德市土地利用现状及其存在的问题基础上，将土地整治战略分析改进为SWOT要素分析和战略体系制定二个方面，以期能够制定更加科学的、合理的、符合区域特点的土地整治战略。

（二）土地整治战略分析

1、土地整治战略SWOT要素分析

内部条件分析

（1）内部因素的筛选

根据常德市域内的自然环境条件、经济社会发展状况、土地利用状况、土地整治进展等方面来分析内部条件（表1）。

（2）内部因素的评价

内部因素评价矩阵是目前对内部因素进行分析的一种有效工具，其做法是从优势和劣势两个方面找出影响土地整治战略实施的关键因素，根据各个因素影响程度的大小确定权重，再按土地整治战略对各关键因素的有效反映程度对各关键因素进行评分，最后算出土地整治战略内部条件的总加权分数。

具体来讲，内部因素评价矩阵可以按如下五个步骤来建立。一是列出在内部分析过程中确定的关键因素。二是给每个因素赋权重，其数值范围由0.0到1.0。三是对各因素进行评分。1分代表重要弱点，2分代表次要弱点，3分代表次要优势，4分代表重要优势。四是用每个因素的权重乘以它的评分，即得到每个因素的加权分数。五是将所有因素的加权分数相加，得到区域土地整治战略内部条件的总加权分数。

根据前述的内部因素及其权重与加权分数的计算方法，构建常德市土地整治战略内部条件IFE矩阵（表2）。

通过计算可知，常德市土地整治战略内部条件因素的总加权得分2.7289。这说明常德市土地整治工作较好的把握了各项内部条件的因素，发挥了主观能动性，调动了内部优势。同时，这种优势也不是很明显，因此，需要进一步对市域土地整治战略进行深入研究，通过改造劣势，提升现有优势，全面推进市域土地整治。

外部条件分析

（1）外部因素的筛选

外部因素一般包括经济、社会、文化等方面的信息。根据常德市的实际，列出常德市土地整治外部条件的因素（表3）。

（2）外部因素的评价

外部因素评价矩阵是一种对外部条件因素进行分析的工具，其做法是从机遇和挑战两个方面找出影响土地整治未来发展的关键因素，根据各个因素影响程度的大小确定权重，再按土地整治对各关键因素的有效反应程度对各关键因素进行评分，最后算出土地整治的总加权分数，其计算方法和计算步骤与内部因素评价矩阵相同。

根据前述的外部因素及其权重与加权分数的计算方法，构建常德市土地整治战略外部条件矩阵（表4）。

通过计算可知，常德市土地整治战略外部条件因素的总加权得分2.1048。这表明常德市土地整治在利用外部机会和回避外部威胁方面水平较低，深入研究制定符合常德市实际情况的土地整治战略十分必要和紧迫。

2、土地整治战略分析

在分析常德市土地整治战略实施的内、外部条件因素的基础上，运用SWOT矩阵对常德市土地整治进行战略制定。通过对常德市土地整治战略SWOT矩阵分析（表5），SO战略方案是比较符合常德市土地整治实际情况的。

三、土地整治战略及基本原则

根据常德市的自然与经济社会条件、土地利用条件、土地整治进展及其成效，结合市域经济社会发展战略、土地利用战略和土地整治战略背景，制定常德市土地整治战略。

（一）战略方针

以增加耕地面积、提高耕地质量 、改善农业生产生活条件和生态环境为目标，重点开展集中连片的综合整治，提高农业综合生产能力。

（二）战略重点

根据土地整治战略设计的背景与思想，提出了市域层面上土地整治战略重点。

1、大力推进以建设旱涝保收高标准基本农田为重点的农用地整治，提高耕地综合生产能力。

按照因地制宜、改善条件、提高质量的要求，大力推进以建设旱涝保收高标准基本农田为重点的农用地整治，积极开展集中连片土地平整等建设；引导建设用地从基本农田保护区退出，促进基本农田集中布局。

2、稳步推进农村建设用地整治，改善农村生产生活条件。

按照布局优化、节约集约用地的原则，合理安排农村居民点等各类用地。以 “空心村”、“危旧房”改造和乡村企业用地整理为重点，适度调整布局分散的自然村落，努力提高农村建设用地节约集约利用水平；通过统规统建、统规自建等方式，加强农村基础设施与公共服务设施配套建设。

3、积极开展损毁土地复垦，促进土地合理利用和生态环境改善。

加大历史遗留损毁土地的复垦力度，全面实施生产建设新损毁土地的复垦，及时复垦自然损毁的土地，完善损毁土地复垦质量控制标准，加强损毁土地复垦监测监管，推进土地生态环境整治，不断提高生态环境质量。

4、积极发展现代农业，促进农业增效和农民增收。

通过土地整治，促进农村集体土地流转，引导农业生产向规模经营发展。立足区域特色，调整优化农业产业结构，培育主导产业，着力推广应用农业新技术，建设优质、高产、高效、生态、安全的农产品基地。重点扶持龙头企业和专业合作组织，提高农业产业化水平，确保农民持续增收。

（三）基本原则

根据土地整治的指导思想与战略重点，提出以下土地整治的基本原则。

1、坚持以建设旱涝保收高标准基本农田为重点

为贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策与保障国家粮食安全，市域土地整治以加快建设旱涝保收高标准基本农田为重点，大力开展连片土地平整、农田水利、田间道路和农田防护林等建设，确保耕地面积有增加，耕地质量有提高。

2、坚持以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向

要坚持严格的节约用地制度，促进农村发展和农业现代化，促进新农村建设和城镇化发展；要加快农业产业结构调整，提高农业集约化水平；要加强农村基础设施和公共服务设施建设，提高节约集约用地水平，优化城乡用地结构，促进城乡统筹发展。

3、坚持以切实维护农民权益为出发点

要充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动。要依法维护农民和农村集体经济组织的主体地位，依法保障农民的知情权、参与权和受益权。

四、土地整治战略实施保障措施

建立健全土地整治管理机制，完善土地整治投入机制，开展农村土地确权工作，创新农村土地流转机制，确保土地整治战略目标的实现。

（一）建立健全土地整治管理机制

根据土地整治的特点，建立健全土地整治管理机制，逐步完善“政府主导、国土搭台、部门联动、公众参与、整体推进”的土地整治工作机制。

（二）完善土地整治投入机制

探索建立财政专项补助和整合部门资金相结合的（表5）

资金投入机制与政府主导下的农村土地整治投融资机制。将新增建设用地有偿使用费等相关资金集中起来，作为土地整治专项资金。同时，统筹利用其他各类涉农资金，综合发挥各类资金的叠加效益。除政府资金外，还可开辟多元化投资渠道，推进土地整治的产业化和社会化。

（三）开展农村土地确权工作

以国家第二次土地调查形成的农村集体土地所有权数据资料为依据，加快推进土地确权登记发证工作，做到产权清晰、界址清楚。土地整治新增的耕地和整理出的建设用地，应及时进行土地登记并颁发权利证书。土地整治项目竣工验收后土地权属界线等发生改变的，应及时开展土地变更调查和办理变更登记，保持地籍资料的现势性。

（四）创新农村土地流转机制

鼓励引导规范耕地承包经营权、林地使用权和集体建设用地使用权依法流转。按照“依法、自愿、有偿”的原则和“不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益”的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。积极探索符合土地利用总体规划并依法取得的集体建设用地使用权，采取出让、转让、出租、作价入股等方式依法有偿使用和流转的机制。

参考文献：

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[2]刘彦随. 科学推进中国农村土地整治战略[J]. 中国土地科学，2011 （04）.

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[4]吴次芳， 费罗成， 叶艳妹.土地整治发展的理论视野、理性范式和战略路径[J].经济地理 ，2011（10）.

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[7]严卿. 新时期中国农村土地问题研究述评—基于农民权益的视角[J].武陵学刊，2012（01） .

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[9]李倩.土地整治未来十年新模样[J].中国土地，2010（08）.

[10]曾秀敏，姜丽芳， 王立红.破解农村土地问题：活跃农业农村经济发展的现实选择[J].特区经济，2010.

（作者单位：湖南农业大学资源与环境学院）