检察委员会工作几个实践问题的思考

姜田龙　于冰　周清水

各级人民检察院设立的检察委员会是检察机关内部讨论决定重大案件和研究重大问题的决策机构，对检察机关准确适用法律、全面履行检察职能起着极为重要的作用，其运行是否顺畅、作用发挥是否得力直接影响到检察机关的业务水平和效率，其决策程序和结果也关系到人民群众对检察机关执法活动规范化的体验和感受。因此，针对检察委员会制度在实践中存在的问题进行探讨对提高检察机关的执法质量具有现实意义。

一、与检察委员会工作相关的重要法律文件及内容演进

与检察委员会工作相关的法律文件主要指“一个条例，七个文件”，具体而言，“一个条例”是指《人民检察院检察委员会组织条例》。“七个文件”是指《关于改进和加强检察委员会工作的通知》、《人民检察院检察委员会议事和工作规则》、《人民检察院检察委员会议题标准（试行）》、《人民检察院检察委员会专职委员选任及职责暂行规定》、《最高人民检察院检察委员会秘书处工作规则（试行）》、《关于认真做好最高人民检察院检察委员会决定事项督办落实工作的通知》和《关于加强和改进最高人民检察院检察委员会工作的意见》。在上述法律文件中，最具有实践指导意义的是《关于改进和加强检察委员会工作的通知》（以下简称《通知》）、《人民检察院检察委员会组织条例》（以下简称《条例》）和《人民检察院检察委员会议事和工作规则》（以下简称《规则》）。这三份文件针对检委会运行中存在的实际难点和疑点，有重点、有目标、有步骤地对相关问题进行规制，为提高检委会的运行质量和效率提供了重要的指导和规范作用。

1999年6月，最高人民检察院下发《通知》，指出检察委员会工作存在的主要问题。当时的问题主要包括六个方面：一是检委会的机构不健全；二是成员结构不尽科学合理；三是议事范围不明确；四是程序不规范；五是议事效率和水平不高；六是检委会的决定不能及时贯彻执行。为解决这些问题，最高人民检察院在2000年1月10日第九届检委会第五十二次会议通过的《检察改革三年实施意见》中指出要进一步改进和加强检委会工作的具体要求。按照最高人民检察院的要求，各地检察机关纷纷对检委会工作进行了有益的探索和尝试。

2008年2月，在总结各地经验的基础上，最高人民检察院重新修订了《条例》。《条例》进一步明确了检委会的议事范围；增加规定了议案的提起、讨论、表决、决定、复议等程序；明确了检委会委员的任职资格、任免、职责和义务；原则规定了检委会专职委员的设置；明确规定检委会召开和作出决定的人数要求，进一步贯彻民主集中制机制；增加规定了例会制、列席制、回避制及其工作职责等。

2009年10月，最高人民检察院印发《规则》。该《规则》与《条例》相比，内容更为具体，程序更为明晰，操作性进一步增强。具体而言：一是对检委会审议议题的范围加以拓展和细化；二是明确规定检委会会议一般每半个月举行一次；三是要求检委会委员“应当”参加检委会会议；四是调整审议事项或案件的提请程序，如将《条例》中的“由承办部门或者承办人员提出议题草案、书面报告，经分管副检察长同意并报检察长批准后，提交检察委员会审议”改为“由承办检察官提出办理意见，承办部门讨论，部门主要负责人签署明确意见，经分管检察长审核后报检察长决定”；五是增加对“决定的执行和督办”的规定。

应当说，《条例》和《规则》是对前期检委会运行情况的一次总结和完善，对进一步规范检委会的实践工作具有重要的指导意义，但不能据此认为检委会制度的运行和实施达至完美的程度，在检察机关的工作实践中，仍有一些新的问题值得探讨和研究。

二、检察委员会制度运行中存在的主要实践问题

从近几年检察工作实践看，现行的检察委员会制度在运行上主要存在议事范围把关不严、组成结构有待完善、专职委员定位模糊、决策科学性有待提高和决议执行情况反馈不深入等情况。

（一）检委会审议议题范围

综合《条例》和《规则》的规定看，检委会议事范围可分为两类：重大问题和重大案件。重大问题主要包括（1）审议、决定在检察工作中贯彻执行国家法律、政策和本级人民代表大会及其常务委员会决议的重大问题；（2）审议、通过提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的工作报告、专题报告和案件；（3）审议重大专项工作和重大业务部署；（4）总结检察工作经验，研究检察工作中的新情况、新问题；（5）审议、通过检察工作中具体应用法律问题的解释以及有关检察工作的条例、规定、规则、办法等；省级以下人民检察院检察委员会审议、通过本地区检察业务、管理等规范性文件等。重大案件的范围，《条例》只是作了一个概括性的规定，而《规则》则既有概括式规定，也有列举式规定。《条例》的用语是“审议、决定重大、疑难、复杂案件”，而《规则》的表述则更加具体和复杂。[1]总体来看，根据《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》以及其他相关法律的规定可将这些案件归纳为以下八类：（1）国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪，须报上一级检察院立案侦查的案件；（2）涉及批准与不批准逮捕的重大案件；（3）由公安机关提请复核或下级检察机关提请复议的案件；（4）不起诉的案件；（5）提请上级人民检察院抗诉、复议的案件；（6）需要本院刑事赔偿的案件；（7）需要向上级人民检察院请示的案件；（8）涉及检察长及公安机关负责人回避的案件。因此，由上述归纳来看，检委会议事范围已基本明确，但随之而来的问题是如何保障检委会议事范围真正被严格遵守。

实践中经常遇到这样的情况：一是不该提请检委会讨论而提请的，这种情况主要发生在案件的讨论决定上。案件本来不需提交检委会讨论决定，但承办人、业务部门甚至主管检察长出于规避办案风险的考虑而将案件大量交由检委会讨论，造成检委会讨论案件数量大量增加，检委会无形中成为第二个案件讨论部门和风险承担机构，这既不利于检委会议案质量和效率的提高，也不利于维护法律监督机关执法公信力，因为一旦检委会作出决定，如果该决定确实存在瑕疵或错误，则对检察机关的执法形象影响是巨大的。二是应提请检委会讨论而不提请，这种情况主要发生在应提请检委会讨论的重大问题方面。实际工作中，检委会一般都是讨论重大案件多，讨论重大问题少，有的院甚至只议案件不议问题，直接把与检察业务有关的重大问题都交由党组会甚至检察长办公会研究，正如有的专家指出：“部分基层检察院单纯把检委会的职能定位在对重大、疑难案件的处理上，而把本应由检委会研究决定的一些重大事项拿到党组会、院务会上去讨论解决。检委会与党组会、检察长办公会之间的职能划分不清，弱化了检委会的宏观业务指导作用”，[2]这不仅混淆了检委会与党组会、院务会或检察长办公会的工作范围，也与检委会作为业务决策机构的地位不相匹配。

（二）检委会组成结构

针对检委会组成结构的问题，《条例》作了较为详细的规定。一是扩大了检委会委员的数额，规定最高人民检察院为17至25人；省、自治区、直辖市人民检察院为13至21人；省、自治区、直辖市人民检察院分院和自治州、省辖市人民检察院为11至19人；县、市、自治县和市辖区人民检察院为7至15人，所规定的检委会委员的数额较原来规定有很大增加。二是明确了检委会委员的任职资格，规定检委会委员必须具备检察官资格。三是明确检委会的结构组成模式，即“正副检察长+检委会专职委员+内部机构负责人”；还规定检委会委员的人数应为单数。

虽然《条例》规定得很详细，但实践中仍有一些问题需要加以应对。如若因为检委会委员调出或调入，将原为单数的人数变为偶数甚至低于或高于《条例》要求的人数时如何处理？检委会结构组成不合理怎么办？检委会委员长期不能履行职责或达不到检委会委员的职责要求怎么办？这些情况在实际工作中常有发生。另外，如何保障高素质的检察人员被选入检委会也是一个非常重要的问题，因为委员素质的高低直接决定着检委会议事质量的好坏。对这些问题的解决仍然缺少具体的可操作性规定。

（三）检委会专职委员的定位

中共中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》明确规定了各级检察院要设置检委会专职委员。最高人民检察院在《关于改进和加强检察委员会工作的通知》中首先提出了检委会专职委员的设定、目的和条件，《条例》第七条明确了检委会专职委员的设置，却没有对检委会专职委员的职责作出界定。2010年11月发布的《人民检察院检察委员会专职委员选任及职责暂行规定》（以下简称《暂行规定》）虽然对专职委员的职责进行了规定，共分为七项职责，但由于各地区对其理解和适用仍有歧异，导致实践上各地检委会专职委员职责存在不一致、不协调、不统一的情形。有的负责对提请检委会讨论的案件进行审查；有的协助业务部门分管检察长管理部门工作；有的负责管理与检察业务毫不相干的办公室工作；还有的甚至任职以后没有任何具体工作。检委会专职委员到底应当在检委会工作中发挥什么样的作用，检委会专职委员之间应当是一种什么样的关系，专职委员与其他委员间的关系，检委会专职委员与分管检察长、与检委会办公室的关系应当如何理顺等都需要进一步的明确。

（四）检委会审议和决策程序

为保证检委会审议和决策更加民主，《条例》和《规则》主要规定了三个方面的内容：一是检委会委员的发言次序，即一般按照检委会专职委员、不担任院领导职务的委员、担任院领导职务委员的顺序依次发言，这样做的目的在于避免检察长先入为主或“一言堂”情况的发生。二是检委会委员的表决程序。对检委会议案的决定，采用举手表决的方式，按照少数服从多数的原则，由会议主持人对各种意见作出统计，检委会全体组成人员过半数意见一致方可通过。委员意见分歧较大的，检察长可以决定不付表决，另行审议。三是明确了检察长与多数委员意见不一致时的处理方式，即地方各级人民检察院检察长在讨论重大案件时不同意多数检委会委员意见的，可以报请上一级人民检察院决定；在讨论重大问题时不同意多数检委会委员意见的，可以报请上一级人民检察院或者本级人民代表大会常务委员会决定。在报请本级人民代表大会常务委员会决定的同时，应当抄报上一级人民检察院。

（五）检委会决定执行情况的反馈

《规则》的第四章“决定的执行和督办”对如何保证检委会的决定得到及时执行确定了具体的规则，这是对《条例》的一个重要补充和完善，有利于维护和提升检委会决定的权威性和时效性。虽然如此，从实际工作来看，对决定的执行和督办工作仍然有继续提升的空间。具体而言，对检委会决定执行情况的反馈可以分为深、浅两个层次。浅层次的反馈只是对具体承办部门对执行检委会决定情况的简单反馈，只涉及承办部门是否按检委会决定的内容及时进行了执行，对于案件的处理情况和结果则一概不问。深层次的反馈是指对检委会决定最终结果的反馈，如对经检委会决定起诉到法院的案件是否被宣判有罪，罪名及刑期是否符合检委会决定的预期，对决议及执行情况的综合分析和研究等。实践中，绝大多数对检委会决定的反馈都是浅层次的。由于案件周期长、程序复杂、办案人责任心不足、配套制度不健全等原因导致检委会办公室对案件跟踪困难，最后造成深度反馈工作不了了之，而这种深度反馈又确实有助于检委会委员及时了解和掌握审判机关的判决标准，有助于检委会委员适时调整议案的角度，提升检委会议案的水平，保证检委会委员正确决策尤其具有实质性的帮助作用，而《规则》及《条例》却没有对此提出相应的要求，使检委会工作不免有“虎头蛇尾”之嫌。

三、改进和加强检察委员会工作的对策建议

（一）加强上级检察院对下级检察院的监督

检委会工作程序属于检察机关的内部程序。内部程序具有不公开的特点。如果内部程序不合规定，谁有权对其进行有效的监督，怎样进行监督，自己监督自己还是引入外部监督等问题都值得探讨。自己监督自己显然不合适，外部监督会因为缺乏对内部程序的了解和掌控而无法监督。[3]因此，现行体制机制下，对检委会进行监督的主体只能是上级检察院的检委会。一方面这是检察机关上下级之间的领导与被领导关系的当然体现，另一方面，这种监督更具刚性，更有利于实现监督效果。上级院的检委会可以根据前述评价体系所确定的内容通过列席下级院检委会的方式实现对下级院检委会工作情况的监督，也可以责成检委会专职委员或检委会办公室定期、不定期地对下级院的检委会工作情况进行检查，并对列席下级检察院检委会或检查中发现的情况进行通报，一旦发现问题可及时要求下级院改正，保障检委会议事的规范和效率。同时，上级检察院的检委会对下级检察院的检委会进行监督也具备了一定的制度基础和现实可能，如《规则》第26条规定的“检察委员会审议议题，应当制作会议纪要和检察委员会决定事项通知书。…，纪要印发各位委员并同时报上一级人民检察院检察委员会办事机构备案”。

（二）建立健全对检委会委员的选任、管理机制

检委会委员素质的高低直接决定着检委会议事质量的高低。如何选拔合格的检委会委员，如何让所选拔的委员真正发挥作用，如何打破检委会委员的终生制，真正实现优上劣下，这些都需要一套科学有效的人事选任、管理机制作保障。传统的人事管理是检察机关的政治部门在检委会人员组成不足针对不足的人数临时进行考核增补。采用的方式或考核、或笔试、或打分、或评议、或者是上述方式的组合。但这些考核办法只是选完即止，也就是检委会委员一旦上任，则政治部门的任务也就结束了，至于被选入检委会的人是否真的合格，未来能否胜任则一概不问，除非工作调整，一经选任，就是终生任职。这种方式过于机械、固化，不利于检委会及时适应新工作、新形势、新情况而吸纳更为优秀的人才。因此，检察机关应当建立一套完整的检委会委员的人事管理考评机制，保障选当其人，人值其事。例如，是否可由政治部门为每一位适合选任条件的检察人员制作考核表，考核表根据具体的考核内容分成若干考核小项，每一小项分值均等，再将这些小项随机分配于表内，每年定期或不定期地将考核表交由全体检察人员打分，然后由政治部门对打分的结果进行动态统计分析并对结果由高到低地进行排序，最后将排序的结果公布出来。当检委会委员人数不足时，检察长可根据排序的先后随时决定增补的人选。同时，也要加强对现任检委会委员的考查和评测，经多次评测不合格或长期不能履行职责的，政治部门应向检察长或相关部门提出免去其检委会委员资格的建议。

（三）进一步明确检委会专职委员的职责

检委会专职委员首先是检委会委员，所以一般检委会委员的职责和权力他都享有；其次，检委会专职委员又不同于其他检委会委员，所以他应当有与一般委员不同的职责。对于检委会委员，《条例》第7条已作了详细的规定，具体包括发表意见权、表决权、议题提出权、复议权等；对于检委会专职委员的职责，《暂行规定》将其划分为七项内容，分别是1.党组或者检察长分配的检察业务工作；2.指导下级人民检察院的检察业务工作；3.协助办理重大疑难案件，对有关检察工作的重大问题进行协调、研究并提出意见和建议；4.开展检察调研，总结检察工作经验；5.代表本院出席院外有关会议；6.分管检察委员会办事机构工作；7.负责其他检察业务工作。从其规定看，专职委员的工作范围和职责相当广泛，尤其是“负责其他检察业务工作”的兜底条款更是将专职委员的工作职责扩展到了所有的检察业务工作。这种规定有其实践优势，便于党组或检察长结合专职委员的个人特点和工作实际，灵活安排和调配专职委员，实现工作和人员的整体布局。但是，这种对专职委员职责的规定模式同样也存在一个难以自圆其说的情况，就是它模糊了专职委员的“专职”和专业化的性质，容易使专职委员陷于边缘化或事务化的状态。因此，为突出专职检委会委员的专业化、专门化的特征，其职责安排仍应当主要围绕检委会工作以及案件质量管理开展工作。具体可以包括：1.协助检察长管理检委会办公室的工作；2.承担对提请检委会讨论案件的实体审查以及事项的审查工作；3.负责个别重大疑难案件的审理、指导或承办；4.负责案件质量管理工作。因此，检委会专职委员与其他检委会委员之间更应该是特殊与一般的关系，检委会专职委员的职责范围比检委会委员更专注、更专业。检委会专职委员之间的关系只是一种量的差别，而其与分管检察长以及检委会办公室之间则是一种质的差异，也就是说，检委会专职委员之间的分工只是范围的大小、数量的多少，在工作性质上则是一样的，而其与分管检察长以及检委会办公室的分工则具有本质的不同。这种质应主要体现在工作对象的不同，分管检察长针对部门业务来开展管理工作；专职委员针对个案和议题的办理及总体案件质量开展审查、判断、督促工作；检委会办公室则针对检委会工作的程序保障开展事务性工作。

注释：

[1]《规则》第三条第（六）、（七）、（八）款规定为：（六）经检察长决定，审议有重大社会影响或者重大意见分歧的案件，以及根据法律及其他规定应当提请检察委员会决定的案件；（七）经检察长决定，审议按照有关规定向上一级人民检察院请示的重大事项、提请抗诉的刑事案件和民事、行政案件，以及应当提请上一级人民检察院复议的事项或者案件；（八）经检察长决定，审议下一级人民检察院提请复议的事项或者案件；

[2]项谷，张菁：《强化检察委员会业务决策职能的实现路径》，载《华东政法大学学报》，2011年第4期。

[3]虽然人民监督员在某些情况下可以对检委会决议进行监督，如北京市人民检察院在人民监督员试点工作中提出“检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，应当由人民监督员办公室向人民监督员作出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求提请上？一级人民检察院复核”，但鉴于人民监督员监督范围比较狭窄，手段不多，力度不足，刚性不强，仍然需要其他主体的介入。