关于完善我国交通运输行业监管体制的思考

转变政府职能是当前行政体制改革的核心目标与要求。作为政府监管职能的主要内容，我国交通运输行业监管同样面临着完善体制机制、提高监管效能等改革任务，需要从行业监管的属性特征、本质要求出发，结合交通运输行业实际情况和发展方向，通过体制改革进一步完善政府交通运输监管职能，为发展综合运输体系提供制度保障。

一、交通运输行业监管的内涵及构成要素

监管是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制和间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。主要包括经济性监管和社会性监管两方面的内容。

从世界上看，政府监管首先起自交通运输行业，交通运输也始终是各国政府监管的主要领域之一。这是由交通运输的性质所决定的。交通运输具有较强的自然垄断性、网络性、外部性会导致市场失灵，由此决定了政府实施监管的必要性；尤其是交通安全直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全，必须加强对交通运输的行业监管，这也是世界各国政府的通行做法。

有效实施政府监管，需要解决“谁来监管、监管什么、怎样监管、如何监督监管者”等问题。由此，交通运输行业监管的构成要素主要包括：（1）监管模式。目前世界上存在三种模式：一是彼此独立。行业监管部门与行业管理部门分设。二是合为一体。由行业管理机构同时行使行业监管职能。三是相对独立。在行业主管部门下设相对独立的监管机构。（2）监管内容。各国的交通运输监管内容大多包括，一是准入监管，是对市场主体从进入到退出的全过程监管，包括投资准入、运营准入、市场退出等。二是价格监管，是建立合理的运价形成机制的基础。市场经济下运输价格应实行监管定价，即以合理的计价成本为基础、按监管定价方法（模型）确定运输价格，包括运输企业客货运输价格、运输企业间的线路使用费等。三是互连互通监管，这是市场经济下保证路网完整性的主要手段，其核心是确保各市场主体之间必须无歧视开放路网，实现公平、公正地互连互通。四是普遍服务监管。五是社会性监管，重点是行业安全监管、对与运输有关的卫生保健、环境保护等方面监管和对运输企业履行普遍服务义务实施监管。（3）监管方式。在不同监管理念的影响下，监管方式包括保护性监管和激励性监管两种方式。主要体现在价格监管上，分别以美国的收益率监管定价方法和英国的价格上限监管定价方法为代表。（4）监管的监督制衡机制。与市场失灵一样，监管同样会存在监管失灵问题，主要包括“监管过度”和“监管不足”两种。这就带来一个问题：谁来监管监管者，即谁来审核监管机构的监管规章，从而限制其自由裁量权的滥用。需要设计一种制度对于必要的或必须的监管进行判别。

二、我国交通运输行业监管现状及存在的问题

（一）我国交通运输行业监管现状

目前，我国履行交通运输行业监管职能的部门包括交通部、民航局、铁道部等行业主管部门和国家发改委等综合管理部门。在准入监管方面，国家发改委是投资准入的主管部门，行业部门则负责对运营准入、退出的监管；在价格监管方面，国家发改委作为物价主管部门负责价格监管及成本监管，同时授权行业部门对部分服务价格实施监管；在互联互通监管方面，各行业部门各自对不同运输方式内部的互联互通实施监管；在安全监管方面，各行业部门对不同运输方式各自实施日常的安全监管。

国家交通运输部是我国公路、水运行业的行业监管部门。铁道部是我国铁路行业监管部门。中国民用航空局是我国民航业的行业监管部门。国家邮政局是我国邮政行业的监管部门。

（二）存在的主要问题

1、监管机构缺乏独立

监管机构的理想模式是保持相对独立性以避免监管侵占或监管收买，又要便于得到行业管理对监管政策实施中所需的支持，同时避免与行业管理政策相互制肘。但是目前，我国交通运输行业监管的独立性低，影响了行业监管职能的履行。在市场监管方面，行业监管机构与行业管理机构合二为一，行业监管职能与行业管理交织在一起。在安全监管方面，受铁路政企合一体制影响，铁路行业安全监管者与被监管者合二为一，制度上无法保证铁路行业监管的公正性，造成安全监管主体缺失，没有外部监管，难以克服企业自律性管理固有的制度缺陷。

2、市场监管职能分散

从国外经验来看，监管职能的统一是市场监管高效的前提条件。从我国情况来看，交通运输行业监管职能是分散和低效的。目前，我国交通运输行业的市场监管职能分散在交通运输部、铁道部、民航局、邮政局①，即使在各行业部门也是按具体内容分散在不同司局，没有形成统一的市场监管体系，不仅不同运输方式难以按照统一的原则进行监管，而且也难以对单一运输市场形成监管合力，在很大程度上影响了监管效率，不利于促进建立综合运输体系。

3、市场监管手段缺失

监管是对企业微观活动的直接干涉，需要有科学合理的监管规则、方法、程序和专业化的监管人员。目前，我国交通运输行业的政府管理以行业管理为主，对市场监管规则、方法、程序缺乏研究，监管过程不透明，也缺少专业化的监管人员。尤其在价格监管方面，《价格法》明确规定政府指导价、政府定价应当依据有关商品或者服务的社会平均成本等因素。目前，我国客货运输普遍存在成本规则缺失、信息不透明等问题，政府制定价格缺乏合理的依据。

4、监管缺乏评估监督机制

建立交通运输监管评估和监督机制，是纠正监管失灵的有效手段。目前我国运输业政府监管尚未形成明确的影响评价理念，对政府监管影响评价的对象、内容和方法的理解还缺乏清晰、明确、统一的认识，尚未形成一套系统的监管影响评价制度体系，难以做到对交通运输监管体系的持续性改进，也难以及时纠正监管失灵现状。

三、国内外经验启示

（一）有效监管是促进交通运输行业发展的关键因素

各发达国家通过建立和完善交通运输监管体制，较好地弥补了交通运输市场的缺陷，实现了纠正市场失灵的目标，既促进了运输市场竞争、提高了生产效率；又促进了运输产品供给，为用户提供了更多选择，提高了选择效率，最终提高了资源配置效率，也较好地促進了交通运输行业的发展。

（二）正确处理好行业监管与行业管理的关系

在监管体系的模式选择上，美国、英国等国家最初都强调监管机构独立性而设置了独立的铁路监管机构，但由于在实践中逐步暴露出一些问题，目前都转为行业管理与专业监管相结合的体制。从国内看，目前电力行业设置了独立性很强的监管机构，而电信、民航、邮政等行业监管职能都分散在行业主管部门的各内设机构，在实践中这两种模式都存在问题，前者过于强调监管独立而难以与行业管理职能协同配合，后者由于没有专门的监管机构而容易出现监管职能弱化等问题。

（三）正确处理好经济性监管与社会性监管的关系

各国根据交通运输发展阶段，不断优化调整监管结构。一方面，逐步放松经济性监管，实行经济性监管的综合化，通过放宽准入、赋予运输企业更多的定价权等自主经营权和统一市场监管政策，促进了市场竞争和交通运输网的互联互通，为其展开市场化运作提供更大的空间，也为通过市场方式实现综合运输提供了市场和制度基础。另一方面，不断加强安全等社会性监管，实行专业化监管，有效防止了交通安全、环境污染等对社会造成的巨大危害。

四、我国交通运输行业监管改革建议

（一）思路

构建综合交通运输体系是交通运输行业的发展方向。按照《国家“十二五”规划纲要》，我国在十二五期间将“初步形成网络设施配套衔接、技术装备先进适用、运输服务安全高效的综合交通运输体系”。我国交通运输行业监管改革应当：从深化政府职能转变出发，适应交通运输行业市场化改革进程，统筹行业管理与行业监管，实行与行业管理既相对独立又相互协同的监管模式；整合监管职能，推进市场监管综合化、安全监管专业化；优化监管结构，逐步放松准入、运价监管，强化互联互通、普遍服务义务、安全监管；探索建立激励性监管制度和对监管的评价机制；加强监管能力建设，研究制订公正透明的监管方法、程序。在此基础上，构建适应社会市场经济的依法独立、公正高效的交通运输监管体系，为建立综合交通运输体系和完善交通运输市场提供有力保障。

（二）调整交通运输行业监管机构

交通运输行业监管机构的设置应综合考虑几个因素：一是从体制环境看，目前我国仍然处于体制转轨时期，交通领域的大部制改革正在推进，综合运输管理体制尚未建立完善，行业管理与专业监管职能相互交织，关系紧密。二是从监管本身看，监管的独立性越强，所需要的条件越多，特别是需要建立与行政管理部门间的横向沟通机制，需要更多的监管资源储备，需要建立对监管机构的监督制衡機制等。借鉴美国等国家交通运输监管先进经验，建立交通运输监管机构的基本思路：一是采用相对独立的监管模式。在交通运输行业管理部门下设相对独立的经济性监管部门和社会性监管机构，只负责政策的执行而不负责政策制定；但同时要建立与行业管理的协同机制，更好地实现监管目标。二是整合监管职能。设立综合性的市场监管机构，统一负责对铁路、公路、水运、民航、邮政的运价、市场准入、互联互通、履行普遍义务行为等方面实施综合性监管；按照不同运输方式分别设立安全监管机构，分别对铁路、公路、水运、民航、邮政行业标准、安全等方面实施监管。三是着重加强监管机构能力建设。由于交通运输具有高度的技术复杂性，在确定主体准入资格、协调价格控制机制运行、监督复杂的交易活动、保护消费者权益等方面，都需要监管机构有一支包括经济学家、律师、会计师、财务分析师等组成的稳定的专家队伍，以更好地克服监管者和被监管者的信息不对称。四是按照公正透明的原则，制订监管规则、内容和程序。监管规则要体现对参与市场交易的不同运输方式的各种市场主体公平对待的原则，要充分考虑投资者、消费者、被监管企业的利益和国家的社会目标，以公正的原则协调可能的利益冲突。五是建立监管评估监督机制。通过立法建立相关的制度对监管者实施监督，以保证监管者不滥用权力和不断改进监管工作。

（三）优化交通运输行业监管内容与方式

1、价格监管

对价格进行监管并不是为了指定一个“市场价格”，而是创造一种诱发高效和创新行为的激励机制，在可能的情况下要尽量采取市场导向的干预手段。运输价格监管的总体思路：一是逐步缩小政府定价范围，适当扩大运输企业尤其是铁路企业的定价权。在竞争较为充分的客货运输领域，放松运价管制，逐步过渡到市场定价。二是加强垄断环节的运价监管，制定适用于政府监管定价的成本核算规则和监审办法，建立科学合理的政府监管定价形成和调整机制。三是加强成本监审。四是制订不同运输方式统一的定价原则，形成合理的比价关系，一方面促进运输市场结构的优化，另一方面引导运输用户合理使用交通运输方式。

2、准入监管

包括投资准入、运营准入和退出监管。准入监管是经济性监管中十分有效的监管手段，需要注重发挥好其综合效用。一是把好运输市场主体的进入关，既要确保由合格市场主体提供运输服务，促进运输市场的良性发展；又要防止运输市场壁垒过高，阻碍了有关市场主体提供综合运输服务。二是把好退出关，既要将不合格市场主体清理出运输市场，又要防止因有关市场主体拒绝提供运输服务而影响社会公共利益。

3、互联互通监管

互联互通监管的核心是确保各市场主体之间必须无歧视开放路网，其主要思路是：一是通过以完善准入监管为依托，完善运营许可管理，促进运输大市场的形成；二是重点加强对运输市场上既有垄断企业的监管，积极消除市场壁垒；三是加强对交通线路接轨、运营接入和路网使用费的监管，鼓励新投资者进入铁路市场。

4、普遍服务义务监管

基本运输服务（包括基本邮政服务）都属于国家需要保障的普遍服务，是有关企业需要履行的义务。一方面，需要加强对运输企业提供基本服务质量和数量的监管，确保社会公众得到保质保量的普遍服务。另一方面，可采取激励性监管政策，引导和促进相关企业不断降低运输成本，从而提高财政保障普遍服务资金的使用效率。

5、安全监管

在交通运输领域，安全居于核心地位，是交通运输行业实现科学发展的核心基础。在市场经济条件下，企业是运输安全的责任主体，政府是运输安全的监管主体。保障运输安全，必须充分发挥两个主体的作用。多年来，交通运输行业已建立了安全管理体系，但政府监管体系尚不完善，需要加快建立或完善：一是补充和加强不同运输方式安全监管的力量，提高监管能力；二是积极推动铁路政企分开，推动公路、水运、民航、邮政安全监管与其他职能的分离，建立健全运输安全外部监管机制；三是创新监管措施，注重现场监管与非现场监管相结合，利用现代先进技术丰富监管手段，重点在常态化监管、监督管理结果运用、监管工作机制等方面下工夫，实现安全许可审查、持续性监管并重，合规性监管、风险预控性监管并举，静态管理、动态监控并用，以及定期专项全面检查向重点突出、针对性强的常态化实时监管转变。

注：

①虽然民航局、邮政局隶属于交通部，但在职能上至今没有进行整合。

〔本文系国家发展改革委宏观经济研究院重点课题“推进我国交通体制改革研究”阶段性成果〕

（虞浩，1972年出生，江苏连云港人，国家发展改革委体管所高级经济师。研究方向：基础设施改革与发展）