欧洲银行业联盟评述

尹晓君 林林

2013年7月10日，欧盟委员会就银行“单一处置机制”发布新方案。这标志着欧洲银行业联盟继续向前推进。然而，前进之路不会太平坦，仍有许多障碍需要克服。

欧洲银行业联盟的进展

在2012年5月23日的欧盟非正式峰会上，欧盟委员会主席巴罗佐正式提出银行业联盟的概念以来，欧洲银行业联盟渐行渐近。2012年12月，这一提议获得欧盟领导人通过。所谓欧洲银行业联盟，是与货币联盟、财政联盟等并行的一个概念，就是建立欧洲银行业的单一监管、单一处置和统一存款保险等机制，实现金融市场的一体化和打破银行与主权债务危机之间的恶性循环。下面，分别来谈谈这三大机制的最新进展。

银行单一监管机制。银行单一监管机制将银行监管从国家层面上升到欧洲层面，能有效协调各国监管行为，确保审慎规范的应用，实现对纳入银行的宏观审慎监管，有效追踪系统风险集结。最终经过各方博弈与妥协，欧盟各财长于2012年12月14日签署了银行业监管协议，同意授权欧洲央行直接监管欧元区17个成员国的银行和那些同意接受监管的非欧元区成员国的银行，为最终实现银行业联盟迈出了重要的一步。协议主要内容包括：银行单一监管机制将由欧洲中央银行和国家权威机构组成，欧洲中央银行将成为监管机制的核心，负责监管机制的运行。欧洲央行将对欧元区资产超过300亿欧元、占本国国内生产总值20%以上，以及对本国经济具有重要影响的银行进行直接监管。根据上述标准，预计欧元区约有130家银行将受到欧洲央行的监管。欧洲中央银行将在对欧元区其他银行的监管方面与成员国监管机制密切合作，可在任何时候对认为必要的银行进行直接监管。非欧元区成员国也可以通过合作协议的方式参与进来。在欧洲央行框架内将建立监管局和筹划指导委员会，负责监管决策的制订与执行，以及代表参与银行业单一监管机制的非欧元区成员国利益。银行单一监管机制的扩容为整个欧盟区在监管实践方面设定公平竞争的环境提供了机会。单一监管机制的设立也意味着欧洲稳定机制将能够绕过主权，直接向受困银行注资，打破银行同主权之间的恶性循环。利用监管中心化，银行业单一监管机制可确保欧洲境内实施统一规则，克服国家偏见，从而逆转金融市场的分崩离析。根据计划，欧盟银行业监管体系将自2014年3月1日起正式生效实施。而此前，欧洲银行联盟草案则计划银行联盟于2013年1月1日起生效，推迟一年有余。建立银行业单一监管机制是欧盟应对欧债危机的重要举措，也是迈向银行业联盟的第一步，且是重要一步。2013年9月9日～12日，《單一监管机制条例》将在欧盟议会中审核表决。如果条例获得通过，那么基本上可以说2014年9月或10月欧洲中央银行将行使监管职能。

银行单一处置机制。有效的银行单一处置机制，是银行单一监管机制的必要配合与补充措施。欧洲银行业联盟将设立一个独立的欧洲处置机构，形成银行单一处置机制。银行单一处置机制在及时处置相关受困银行的同时，避免扰乱金融稳定。该机制能促进银行处置和责任分担，从而避免出现延迟处置或处置成本过高的情况。此外，该机制还能实现规模经济，避免不连贯和重复操作，集中人力资源制定和实施银行复苏及处置计划。银行单一处置机制还将设立由金融部门出资的共同处置基金以及额外的紧急资金支持，用于处置受困银行，从而使纳税人的损失最小化，保护银行储户，确保由银行股东和债权人吸纳银行损失。2013年6月末举行的欧盟财长会议及欧盟峰会达成两项重要协议，即允许欧洲稳定机制为困难银行设置600亿欧元（约合783亿美元）的直接援助金，并确定银行股东、债权人及大储户应分担银行救援成本，以减轻纳税人负担。这两项协议为欧洲银行业联盟如何清算问题银行确立了准则。2013年7月10日，欧盟委员会就“单一处置机制”发布新方案。根据新方案，单一处置机制将由一个处置委员会和一项处置基金构成。处置委员会由欧洲央行、欧盟委员会和成员国处置当局的代表组成，向欧盟委员提出处置银行的建议，再由欧盟委员会做出最终决定。处置基金则将由欧元区内约6400家银行共同出资建立，预计其规模将在10年后积累到600亿～700亿欧元，相当于目前欧元区银行账户上受存款保护法保障的存款金额的1%。处置基金在偿付清算成本的顺序上排在银行股东、债权人及大储户之后。但新方案遭到了德国的反对，为这一方案的前景蒙上了阴影。

共同存款保险机制。没有共同安全网的保护，银行业联盟将不会完整。一旦跨欧元区统一审慎监管到位，包括共同存款保险制度和集中式的最后贷款人机制在内的共同安全网讨论就不可避免了。如果一国被认为不能够承担其安全保障义务，将会失去市场信心，从而引发资本外流和银行挤兑。欧元区内一些财政状况薄弱的国家无力为所有的私人存款提供担保，欧盟必须采取必要的行动。存款保险机制曾得到部分地整合，但还不足以为危机中的欧洲各银行储户提供保障。有可靠财政支持的共同保险机制在维护市场信心及分散银行风险方面更加有效。永久性的欧元区财政援助基金，即欧洲稳定机制也应当成为存款保险措施的强力后盾。但欧盟紧急援救项目账下的资金不足以满足存款担保机制的所需，现在能够筹集并动用的资金量实在有限。当前，正在等待欧盟议会批准《存款保险制度指令》。据报道，德国总理默克尔反对建立一个统一的存款保险机制（Unified Deposit Insurance Scheme），至少是在短期内。难怪欧洲央行副行长在今年4月的一个报告中，不再是统一的存款保险制度，而只是协调的存款保险制度了。

欧洲银行业联盟的设立目的

打破银行业同主权之间的负反馈效应。由于欧洲金融机构购买了大量金融衍生品，危机的爆发使其资产严重缩水。为应对国际金融危机，在货币政策与财政政策无法统一的情况下，欧洲各国被迫采取国有化、注资、担保或贷款等手段救市，欧洲国家债务和政府赤字剧增，欧洲主权债务危机随即爆发。而长期以来，随着欧洲一体化进程的加快，彼此金融开放度和相互依赖程度提升，欧洲银行业大量交叉持有各国国债。欧债危机致使欧洲银行业所面临的主权风险和信用风险骤升，而经济增长趋弱将导致更多的贷款和资产价值的损失，银行的盈利能力面临风险，还将承受较大的投资损失和信贷资产质量恶化风险。欧洲金融机构所持国债的风险敞口越来越大，主权债务违约的风险反过来影响着欧洲银行业的健康，欧洲银行业处于危机的核心。由于欧洲银行资本缺口巨大，仅靠自身力量很难弥补。由此，为救助欧洲银行业，欧洲各国政府采取担保、流动性支持、资本重组及资产救助等形式，向银行业注入数十亿欧元的公共资金来向欧洲银行部门提供支持，防止银行倒闭。这又会加重政府负担，欧洲国家主权债务进一步攀升，主权债务借贷成本上升，债务违约风险由此增大，银行所面临的信用风险转而增加，融资成本扩大。欧元区主权债务危机和银行业危机呈现恶性循环之势。由于银行和主权国家债务之间的联系常常使金融风波的影响更加严重，其恶性循环往往使形势变得更加复杂，通过设立欧洲存款保障机制和达成欧盟层面的危机处置协议，能够绕过主权直接对受困银行进行援助以及对倒闭银行进行清算，从而打破银行同主权之间的联系。

防止金融市场分割，确保货币政策传导。由主权债务危机及银行业危机造成的融资及借贷市场压力，会进一步导致欧元区银行业体系沿国界分裂。银行的融资成本及各自主权国家，尤其是外围经济体相关借款成本增加。失去市场信心的国家不得不更多地依赖本国国内融资来源，更容易出现资金外流，对货币政策的反应也会降低。银行融资条件的不同又会反过来造成借贷条件的跨国差异，造成资金配置效率低下，进而影响就业和经济增长。而为了本国利益，各国当局往往不顾外溢效应，一味过度偏袒本国银行体系。在困难时期，为避免受他国不良银行贷款牵连，许多国家银行开始削减跨国借贷，将业务撤回国内，越来越多的资金从外围国家向核心国家转移，外国银行分支机构资产占比不断下降，欧元区各国银行存贷款利率出现显著不同，作为欧洲共同货币基础的一体化金融市场在一定程度上开始分割。统一的货币政策在分化的金融市场中难以有效实施。而欧洲银行业联盟中的银行单一监管机制能够加强欧元区银行业统一监管，实现超越国家的利益追求，避免国别监管偏见，能够有效预防和监测银行业风险，防范银行业风险的系统性蔓延，强化金融一体化，利用欧洲银行业内在联系，改善宏观经济不平衡状况，從而保证欧元区单一货币政策更加顺利实施。

保护储户和纳税人利益。由于欧洲银行易受到主权债务危机的冲击，投资者对银行的清偿能力表示忧虑，纷纷抽离对银行的投资。银行股票及混合资本价格随之大幅下跌，市场信心崩溃，欧洲银行股票市值和净资本收益率也出现全面下跌。为了维护自身利益，担心银行破产后存款付之一炬，欧洲银行储户往往在危机之初就开始从银行提取出存款，造成银行挤兑，恶化银行业危机。而为救助受困银行，主权国家往往向银行体系投入大量公共资金，增加其流动性。显然，此法治标不治本，且会严重损害纳税人的利益，使得银行业的损失不合理地由纳税人承担。因此，应设置由资金支持的存款保险机制及单一处置机制。之前，存款保险仅部分得到整合：2009年规定了10万欧元的最小担保金额，但是欧盟各成员国的存款保险系统、结构和资金来源模式迥异，并不完全适用。在欧洲银行业联盟框架下，由金融业出资设立基金，银行业联盟可在金融业陷入危机时实现自救，从而降低纳税人承担的风险，同时有效保障储户的利益。

设立难点及前景

然而，真正建立起全面欧洲银行业联盟并非易事。尽管欧洲银行业联盟的构思得到积极响应，但由于各方存在观念分歧，欧盟在建立银行业联盟问题上一直进展缓慢。拿欧洲银行业联盟的第一步—银行单一监管机制问题来说，就历时数月，经历了多次谈判，在各方博弈和妥协下才能达成协议，其中艰辛可想而知。

根据银行业联盟的初步设定，成员国将让渡的部分监管权力，提升到欧盟乃至欧洲层面，建立共同的银行破产程序监管机构和共同的银行破产基金；同时还要求建立统一规则，对所有银行进行审慎监管。但如何将设想转换为现实，还有很多细节性问题难以解决。

谁参与银行业联盟的问题。由于存在多种货币，新组建银行业联盟的一些主要职能，比如处理成员国央行流动性运营与财务处置功能之间的关系，以及创建统一的存款保险计划等，将很难发挥作用。而且，参与银行业联盟后，共同的银行决策带来的潜在收益是否大于成员国负担的成本和风险仍不确定。因此，就是否参与银行业联盟问题各方观点不一。由于银行业联盟对于一个持久、稳定的货币联盟来说必不可少，因此银行业联盟应涵盖欧元区成员国无可厚非。而为维持欧盟单一市场下的金融一体化，应建立欧盟27国的欧洲银行业联盟。英国是否参与欧洲银行业联盟就是其中一个进退两难的问题。英国认为这一银行业联盟的提议是“单一货币的单一财政支撑”，英国并不属于欧元区，没有必要为欧元区银行的资本重组买单，接受欧盟监管机构的监管。但英国却是银行业联盟实实在在的当局者。欧盟委员会提出的允许非欧元区成员国参与欧元区银行业联盟不失为一个折中的办法，但也将带来额外的风险和不确定性，尤其是出现融资危机需要不同货币区的各国央行协调流动性政策时。

银行覆盖问题。设计中的欧洲银行业联盟希望将欧盟27个成员国的所有银行纳入该体系之内，而德国则认为地方性银行等小银行同大银行有着不同的运营模式，监管方式也应有所区别。该银行联盟不宜对欧洲或欧元区范围内的所有银行均实现监管或同等监管，监管的范围不宜过大，应只覆盖系统重要性银行。而法国则坚持单一银行监管体系应将所有欧元区银行纳入其中。作为欧盟最大的两个经济体，德国和法国在银行业联盟上的态度对其推进落实意义重大。最后，经过多方博弈与妥协，欧盟各国财长最终就建立单一监管机制达成一致，同意欧洲中央银行对欧元区具有系统重要性的大银行进行直接监管，在对欧元区其他银行的监管方面与成员国监管机制密切合作。虽然仅将进行跨境业务的系统性重要银行纳入银行业联盟中欧洲中央银行的直接监管更易实施，也得到了德国的支持，但不能忽视的是，在此次欧洲银行业危机中，如Cajas银行这样的小型国内银行也处于西班牙银行危机的风口浪尖，仅覆盖系统性重要银行可能难以从根本上解决金融风险问题。此外，仅按照资产规模大小判断是否具有系统重要性可能有失偏颇。因此，欧洲央行同成员国监管机制密切合作，在特殊情况下能对特定银行进行直接监管不为是一个折中的方法。划定银行业联盟范围必须考虑信息约束、明确和充分的担保风险、限定国家之间的不对称性、竞争扭曲最小化等因素。随着时机变得越发成熟，是否扩大欧洲银行业联盟中银行单一监管机制的监管范围或许会成为一个不容忽视的话题。按照达成的协议，据估计大概有占欧元区银行业总资产85%的130家银行被欧洲央行直接监管。

银行业联盟中欧洲央行的身份转变问题。在2012年12月的欧盟峰会上，欧盟各国财长就银行单一监管机制达成协议。在银行单一监管机制中，欧洲中央银行被赋予了直接监管欧元区大银行的权力。身兼银行监管和货币政策制定两项职责，欧洲央行有时会遇到利益冲突问题。如当特定货币政策可能会影响到银行偿付能力，以及当为了维护金融稳定须向资不抵债银行提供流动性支持时，欧洲央行就将面临权衡的两难境地。成立一个专门监管委员会，把欧洲央行银行业监管职能与货币政策职能严格区分不失为一项考虑周全的安排，实现互相制衡。此外，还应确保监管委员会决策制订和实施中的透明度。但欧洲央行如何处理好这两项职能，以及其中的防火墙问题是否能得到妥善处理还需要时间的考证。

银行业联盟同相关机构关系处理问题。由于欧盟整个体系错综复杂，如何处理好银行业联盟同其他机构的关系也至关重要。当欧洲陷入主权危机和银行业危机时，应该对欧债危机三方委员会，即欧洲“三驾马车”（欧盟委员会、欧洲央行和国际货币基金组织）在监控欧债危机，解决危机提出政策建议，筹集解决危机所需的资金方面作用巨大。银行业联盟成立后，欧洲“三驾马车”是否还应该参与到银行业救助中成为一个问题。而此前，欧洲银行管理局从成立起全面接管原欧盟银行业监管委员会的所有职能以及权责，具有对欧洲银行进行压力测试，维护欧盟内部银行业的公平、良性竞争，对于监管不利的银行可进行干预等职能。在欧盟委员会就实现真正经济及货币联盟而绘制的路线图中，欧盟委员会指出，在银行单一监管机制下，欧洲银行管理局将继续扮演其制定欧洲銀行各项标准及确保一致性的角色。欧洲银行业联盟应怎样同欧洲银行管理局合作才能实现更好的银行监管、两者的权利如何协调、职责冲突如何解决等并未在已达成的协议中有清楚的交代。而欧洲银行联盟的法律定性还不清楚，同欧洲其他国家央行之间的关系如何设置也悬而未决。在监管权力上交欧洲央行后，在自身权利受损的情况下，各国原有的监管机构是否能够与欧洲央行进行合理分工、有效配合，实难保证。非欧元区成员国银行如何加入银行业联盟，未加入统一监管机制的非欧元区成员国的利益应如何平衡，这些问题也未有定论。可以预料到，未来在欧盟各机构之间、欧盟各国之间、欧元区国家与非欧元区国家之间将在金融权力的重新分配中展开激烈争夺。与统一的货币政策不同，在欧元区成立之前，已经有了欧洲货币联盟长期的合作基础，欧洲银行监管需要统一的监管标准和文化。

银行处置权问题。在设定的欧洲银行业联盟中，在金融部门拨款的基础上，银行业联盟将绕开主权国家对问题银行进行注资、援救，同时还具有处置倒闭银行的权利，从而打破银行同主权之间的恶性循环关系，维护金融系统稳定，保护纳税人不受波及。显然，银行处置将涉及到损失在不同国家利益相关者之间的分配，除经济利益外，还存在内在的政治选择，或应在欧洲稳定机制下建立辅助清算机构。此外，由于银行处置只是口头上奉行股东责任和债权人分担原则，银行处置在多大程度上能保护纳税人的利益不得而知。德国伊福经济研究所（Ifo）所长汉斯·韦尔纳·辛恩和日内瓦大学教授哈拉尔德·豪就指出，建立银行业联盟的计划或许会进一步让不良私人债务向公共资产负债表转移。有关银行处置方案的提议不是一道防火墙，而是一条“引火通道”，会使债务危机的“火焰”蔓延至欧洲其他政府预算。把减值损失强加到纳税人头上，将使稳健国家滑入不稳定之中。有鉴于此，有关银行处置的条例应得到改进，否则反而会适得其反。

财政支持问题。欧洲银行业联盟拟设立存款保险机制，以保护储户利益。此外，还须设立银行处置基金，以自主救助受困银行，处置倒闭银行。但基金和存款保险的资金来源及数额值得考虑。如果得不到财政支持，欧洲存款保险作用甚微，只能应对小型危机，一旦发生了资金规模超过银行存款保险金的大型危机，则无能为力。而任何保险机制都存在分配上的偏差，银行体系实力较强的国家当然不愿意补贴实力较弱的国家，而使自己的资金受到侵蚀。对于这两个机制来说，资金要来自欧盟成员国金融部门的拨款。银行联盟的建立需得到财政支持，欧盟相关部门或应被授权使用占GDP一定比例的应急税收，以应对银行业危机。

银行业联盟的建立时间问题。根据欧盟委员会主席巴佐罗的“路线图”，为了及时应对欧元区危机，促进欧盟金融体系稳定，避免重蹈覆辙，欧洲银行业联盟应在2013年建立，法国也呼吁迅速推进银行业联盟改革，法国财长莫斯科维奇2012年9月16日就表示，应快速推进，不能浪费解决欧债危机的时间。而德国则认为缓慢、稳步推进改革才是恰当的做法。德国希望能够夯实基础而循序渐进，欧洲银行业联盟的建立也应该是分步骤进行，不能急于盲目推进，在欧洲银行业联盟框架尚不完善时，盲目求快。然而，由于各方在构建银行业联盟诸多问题上存在分歧，欧洲银行业联盟一直举步维艰。根据后来的路线图，建立银行业联盟的第一步，即银行单一监管机制，将在2014年3月正式实施。但实际上是一拖再拖，2014年底能够开始就不错了。当然，尽管欧洲银行业联盟的建设进度已经严重落后于计划，但究竟是快速推进好，还是放慢脚步，步步为营好，值得考虑。

（作者单位：外交学院， 湖南长高集团）