产业结构调整与地方政府债务风险

安国俊 林苏阳

经过多年发展，美国通过一系列监管法规，形成了一套较为完备的地方政府债务信息披露和危机管理制度。2013年7月爆发的底特律破产案，让我们得以深入了解一个城市是如何陷入债务违约困境的现实。本文通过对比两个相似产业格局的美国城市的发展现实，探讨地方产业结构调整对地方政府债务风险管理的影响，并对建立我国地方政府债务风险管理体系提出建议。

底特律破产：产业结构调整不当是主因

美国密歇根州最大的城市底特律是众所周知的美国汽车城。2010年该市人口71.4万，以人口排名是全美第18大城市。2013年7月18日，该市因财政困难无法自救，并根据美国《破产法》向美国联邦法院申请破产保护，成为美国历史上最大的申请破产保护的城市。

据美国媒体报道，底特律的长期债务已经超过185亿美元，其每1美元的财政收入中，就有38美分用于偿债，而到2017年，这一数字将上升到65美分。底特律的债务结构中无担保债务比重很高，为110亿美元，其中60亿美元是退休人员的健康保险和其他福利，30多亿美元是退休金，还有5.3亿美元是一般责任债券，欧洲银行也持有其10亿美元的无担保债券。

在城市产业结构调整过程中，底特律走了延续以往产业发展的路子，底特律汽车业的技术发展并未带来行业利润的显著提高，汽车业工会日益增长的薪资和养老金要求明显超出了企业承受能力，通用汽车的每1个在职工人要供养3.8个退休工人。奥巴马政府2009年对汽车业的救助很大程度上缓解了底特律汽车业的养老金负担，但是底特律政府和公共服务部门的养老金并没得到任何支持。从债权人结构看，底特律欠公共部門退休人员的钱占其总债务的较大比重。根据破产申请文书，底特律最大的债主为两大公共雇员养老基金——底特律公务员退休管理系统持有20亿美元，警察与火警局退休管理系统持有14亿美元。也正是由于高额的公共负债，使得底特律不得不提高税收，当地房产税率高达6.819%，高额的税负造成大量破产企业的土地难以得到有效利用。虽然当地房地产价格一落千丈，限于各类资本要素的制约，新产业无从发展，经济陷入恶性循环。

差异化产业结构调整对地方债务风险的不同影响

在20世纪60年代，底特律和匹兹堡曾经是全美产业集中度最高的两个城市，在城市产业结构调整的过程中，匹兹堡在较低GDP增速的条件下实现了产业结构优化调整。从就业人数占总就业人口比重来看，制造业和冶金业从1960年的36.5%和18.9%，下降到2000年的13.4%和3.8%，同期服务业从48.5%上升到76.9%。同时，匹兹堡的人口也呈现出“小城镇化”的趋势。美商务部统计局数据显示，匹兹堡中心城区人口占匹兹堡全部人口的比例从1960年的22.5%下降到2000年的14.2%。2008年美国金融危机爆发，当年该地区的失业率为7.4%，仍低于全美平均失业率水平（9.3%）。

相比之下，底特律企图通过技术改进或创新，延续原有制造部门的竞争优势。底特律产业一直高度集中在以三大汽车巨头为主的汽车制造业上，以就业人数占总就业人口比重来看，制造业和运输业从1960年的40.5%和18.6%，小幅下降到2000年的22.6%和9.8%，同期服务业从46.9%上升到68.3%。伴随着原有产业的发展，底特律依旧保持了以汽车制造业为中心的发展模式，大量供应商企业聚集在底特律周围。虽然总人口在下降，但中心城区人口占底特律地区人口比例从1960年的54.3%上升到2000年的72.4%。

对比底特律和匹兹堡的发展道路，面对当地主导产业衰败时，是发展多元化产业还是升级原有产业？匹兹堡强调以服务业和高技术产业为基础，发展新型城市产业机构。这种方案得到科技公司、州政府以及大学、医院为主的非赢利机构的响应，实现了原有产业的迅速出清。工会养老金投资一部分转化为钢铁公司的股份，另一部分则投资于各类产业投资基金或存放于社区银行，吸引了外部资金进入新兴产业领域。同时，地方政府提供低价土地、管理与技术扶持，运作大量小企业低息贷款计划，并展开小企业孵化器开发与运作，取得了可观的投资收益。同时，非盈利机构在市政府和州政府中争取了资金支持，创办了大量的培训机构，帮助失业工人和低技能年轻人在本地或者外地服务业部门找到了新工作。实现了土地、资金、劳动力等生产要素的重整。

对地方政府债务风险管理的启示

以上对美国两个城市产业结构的分析，以及各自产业结构调整对地方政府债券风险管理影响的经验，对思考和解决中国地方政府的债务问题颇有借鉴价值。

完善地方政府债务信息披露制度。1975年纽约州市政债券违约事件推动了监管制度的建立，国会创建市政证券规则制定委员会（简称MSRB），对市政债券的承销和交易进行管理，将市政债市场的经纪商和自营商纳入《1934年证券交易法》的监管之下。1989年之后，美国对市政债的监管更侧重于信息披露，美国证券交易委员会（简称SEC）出台相关规定，要求连续披露财务状况和发行人信息。负责实施监管的是市场自律组织——证券交易商协会（简称NASD），具体负责监管市政债券交易商和自营部门。2007年，NASD与纽约证交所监管委员会合并，成立美国金融业监管局，2008年美国的金融危机又迫使联邦政府在2010年《多德—弗兰克法案》中立法加强对市政债券监管。同时，行业自律组织也制定了很多规范信息披露的规定，包括美国市政债券分析师协会和美国政府财务官员协会等。

中国目前尚处在市政债券发展的起步阶段，因此在税收减免、会计制度、信用增进与保险、担保机制、信息披露、相关法律框架的修订、市场监管等方面需要进一步完善。逐步形成以法律法规为基础，以信息披露为核心，注重定价及多元化投资者培育，以规模控制、信用评级、风险预警、危机化解等为手段的风险监控框架体系，在政府层面为有效防范市政债券系统性风险提供源头性保障。同时，不断加强投资项目管理与评估，建立市场流动性以降低投资风险。

实施对银行机构的“社区再投资”考核。1977年美国国会为了消除银行金融机构歧视性信贷行为，促进中低收入社区和居民取得贷款，颁布了《社区再投资法》（简称CRA），要求所有银行金融机构都在其接受存款的地区投放一定比例的贷款，这些银行针对中低收入社区和居民信贷的流程使得机构获得借款人信息的成本逐渐下降，这样克服信息不对称的交易成本也会相应下降。美国的“社区再投资法案”、“社区银行”等实践证明，CRA对消除信贷歧视、满足中低收入居民的信贷需求，以及推动社区经济发展都起到了不可替代的作用。

地方政府应当鼓励和要求银行金融机构在保持信贷行为安全性、稳健性的前提下，采取持续和积极的步骤以满足其所经营的整个社区（包括中低收入社区及居民）的信贷、投资和服务需求。我国对于银行业金融机构应尽快制定统一的“社区再投資”考核规定，明确小银行对所在社区的放贷比例和方向。同时鼓励大银行设立社区发展金融机构，增加对社区的间接贷款，量化考核CRA记录（分数），并在审核大银行开设分支机构，实施并购或出售行为申请时，把银行的CRA分数纳入到监管要求中去。

建立地方政府债务风险管理体系。中国地方政府应该重点关注地方政府融资平台的债务风险，以及由此引发的信贷风险及财政担保风险，充分借鉴国外债务风险管理和危机处理的经验教训，建立多层次政府债务风险预警指标体系。对地方政府债务风险转变为金融风险和财政风险的传递链条，乃至债务危机的触发条件进行深入探讨。这是一项复杂的系统工程，应参照诸如经济结构、经济增长率、居民收入分配和人口分布、市场体系发育程度、金融深化的程度、财政收支情况、政府管理效率等指标进行综合考虑。

重视地方政府在经济转型中的作用。我国应充分借鉴国外债务风险管理和危机处理的经验教训，高度重视地方政府在地方经济转型过程中统筹、协调作用，防范系统性金融风险和财政风险，促进经济平稳协调发展。在地方经济发展的转型阶段，一定要完善地方政府衔接、协调机制。从过剩产业的退出、到新产业的立项、劳动力的转移、环评、合作方式等各环节进行严格外部论证，具体包括对破产企业的认定、政府信息披露制度的构建、投资项目管理与评估、资本要素市场流动性的建立，以降低投资风险，监管的协调以及法律框架的完善等。

稳定推进房地产市场价格调整。从国内的情况看，银行业成为房地产行业发展的重要资金来源。由于融资结构失衡和融资渠道不畅，整个房地产业从开发到销售几乎都依赖于银行的资金。商业银行一般以提供房地产开发流动资金贷款、开发项目贷款和住房消费贷款等形式，直接或间接承担了房地产市场运行的风险，包括投资风险、流动性风险、信用风险、法律风险等。由于房地产相关业务在商业银行信贷业务中占有很大的比重，有必要从战略层面对这一问题进行分析，辨析房地产业发展与宏观调控的目标与思路是否一致。房地产市场价格调整应在合理范围，避免价格大幅波动对银行业产生冲击，确保房地产金融市场平稳、协调发展，维护金融稳定和经济安全。

（作者单位：中国社科院金融研究所）