利益博弈下的“指标到校”政策执行研究

魏红梅

“指标到校”是指将优质普通高中的招生名额按不低于30%的比例合理分配到区域内各初中的新招生政策。初中学生只要在本校排名靠前，在分配名额数量之内，就能有机会进入名校。“指标到校”正是中央政府优化教育资源配置，促进教育公平的政策表达，这一政策在多个省市已经执行，但执行的效果并不理想。2012年，上海的高中“四大名校”就取消了名额分配政策。目前广东省在征求“指标到校”政策实施意见过程中，对47257人进行调研，反对者高达43108人，占整体的91.22%[1]。一项旨在促进教育均衡、强化公平的新政出现了执行困难的窘境着实令人深思。在公共政策执行研究领域，以利益分析视角作为理论基础，分析政策执行过程中执行主体和目标群体利益的冲突博弈的路径已经较为成熟。利益分析理论是将政策制定者、政策执行者和政策目标群体等主要政策参与者的利益诉求进行综合分析，分别考察这些利益诉求的合理性程度，剖析不同政策参与者在政策执行过程中的互动过程和行动策略，并最终分析不同政策参与者利益诉求的实现程度。任何教育政策在执行过程中，都存在着具有多元利益诉求的利益团体，其中不同的利益主体往往从自身需要和利益出发，为自己所宣称的价值作辩护，主体利益矛盾或冲突的客观必然性决定了政策执行不力发生的可能性。

一、利益冲突：“指标到校”政策相关主体的博弈分析

政策是在复杂的团体、组织网络和目标人群中执行的。在指标到校政策执行过程中存在着两大利益主体群：以国家和地方教育局为代表的政府利益群，以学校、家长和学生为代表的地方利益团体，分别扮演着政策执行者和接受者的角色，他们之间原有的利益均衡格局因政策被打破，新一轮博弈成为必然，在博弈双方达成都能认可和接受的均衡结果之前，双方博弈主要表现为双方利益诉求的差异和冲突。

人权社会的一个基本特征就是公平，它是人们追求的一个永恒目标，教育是一项崇高的社会公益事业，二者总是被人们紧密地联系在一起，实现教育公平是调节社会分配和维护社会公平最重要的手段，是做好基础教育工作的根本出发点。目前，城乡之间、学校之间的教育质量存在很大差距，优质初中占有丰富的教育资源、优秀的生源和良好的办学条件。国家实施的“重点校”政策更是加剧了这种校际的不平等，导致了“强校越强、弱校越弱”，特别是优质高中教育资源供需存在极大的矛盾，致使高中招生秩序混乱，“择校”愈演愈热，严重影响了各地教育的均衡、有序发展，这与义务教育所提倡的公平、平等精神是相悖的。当这一问题逐渐上升成为社会最主要问题，并影响到了社会正常公共秩序的时候，政府必然出面干预和解决问题。

2002年，教育部发布《关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》，提到要“积极探索建立招生名额分配制度”。这是第一次以国家文件的形式提出要实行“名额分配”的高中招生办法，推进初中考试和高中招生制度改革。2004年，教育部办公厅发布《国家基础教育课程改革实验区2004年初中毕业考试与普通高中招生制度改革的指导意见》，指出“各地应依据本地区实际情况，在确保公正、公平的前提下，积极探索、试行优质高中部分招生名额分配、优秀初中毕业生推荐等多样化的高中招生办法，以促进义务教育阶段的学校均衡发展。此指导意见更加明确地提出了高中招生改革的问题，各地区在此文件的指导下纷纷提出了各自的高中招生制度改革方案，以分配名额、分配指标为主要内容的“指标到校”成为探讨高中招生制度改革的重要产物。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确指出，改进高中阶段学校考试招生方式，发挥优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配的导向作用。将“招生名额合理分配”明确作为高中招生的改革方向，为全国各地大面积展开高中招生指标到校的工作提供了政策支持。

从上述系列文件可以看出，政府作为维护公共利益的代表，其政策利益诉求非常明确，“指标到校”可以让不同身份学校的学生都有机会进入优质高中，最大程度地实现初中“择校热”的降温，控制人为“择校”引发的义务教育校际差异的扩大，保障学生平等的受教育权利，促进义务教育阶段初中学校的均衡发展，优质教育资源的公平配置，有效提高实践教育公平的进程，体现教育的公益性。政府作为政策执行者，是一个组织严密，协调性强的官僚组织，具有丰富的政治、经济和文化资源，在政策博弈中处于“强势利益集团”，正是这种金字塔的决策与执行体制使决策者远离目标群体，缺乏有效的沟通机制，无法掌握详实客观的信息，对政策舆情关注不够，从而导致指标到校政策推行效果的不理想和目标群体本能的反感和抵制，毕竟政策执行博弈过程中，博弈方都有各自的利益诉求，作为政策目标群体的地方利益团体在自身利益的驱使下，必然不断地与政府进行抗争。

指标到校政策涉及的地方利益团体包括学校、家长和学生。在我国当前的教育体制改革进程中，学校正日益成为面向市场和社会的、具有独立性和自主性的办学主体，生存和发展成为了任何一所学校面临的首要问题。这是学校发展的根本利益所在，但是不同身份的学校具体利益诉求不尽相同，我们可以把学校划分为三类：优质高中、名校初中、薄弱学校。实际上对于薄弱学校，指标到校后可以吸引优秀生源，改善办学条件，提高办学质量，政策执行对薄弱学校的发展极为有利，是该政策最大受益者，它与政府利益应该是一致的，在此不予探讨。对于优质高中而言，作为非义务教育阶段的高中学校，按照《教育法》规定，有权进行自主招生，而由政府确定的名额分配到校计划，已经由学校招生变相为政府招生，特别是政策中“市归市，区归区”的规定，区属优质高中的招生权益受到明显损害。社会对学校教育质量要求日益严格，教学质量不仅是学校吸引优质生源的重要前提，也是学校争取上级拨款和社会捐赠的重要筹码，生源的好坏直接影响教学质量。从已经实施名额分配的地方来看，新政对优质高中的生源以及教学产生巨大冲击，生源质量的不均衡给优质高中的教学带来了很大的困难，指标生会不同程度地增加优质高中的教育成本和大学录取风险，基于对利益最大化的追求，学校倾向于录取更多优秀的学生，以保证教育有更多产出，同时为了使资源有最大的产出，会拒收那些学习需要成本很高的学生。因此，在政策执行过程中，作为政策执行的“二重体”的优质高中，可能会出现有选择地执行或者变相执行政策，如：对指标生名额比例的控制，提高招生考试的分数线，甚至直接取消了指标生等。对于名校初中而言，优势教育资源的集聚使其获得巨大的经济利益，由于政府对学校教育经费投入不足，择校费成了学校的重要经济来源，不仅弥补了经费不足，减轻了学校的财政负担，还为学校带来了更多优秀的生源和不断上升的知名度。实施指标到校政策后，名校初中的生源和经济利益都将受到影响，学生和家长很可能不再愿意出高价去选择名校初中，原本用来满足团体私利的“择校费”将得到有效制止，名校初中将面临优质生源流失、经济利益损失的不利制度安排。在利益需求差异中，经济利益差异在二者冲突中具有决定作用，甚至超越教育本身，所以，他们之间利益冲突和博弈在所难免。

政府制定指标到校政策是从长远利益和整体利益出发，确保每个学生都能够平等地享有接受优质的义务教育和公平的入学机会，和大多数家长利益实际上一致，但是每个地区提供优质服务的学校毕竟是少数。随着社会就业竞争的日趋激烈，越来越多的家长从当前和个体利益出发，将接受基础教育看成是一种追求个人利益和目标的行为[2]，在几乎一考定终身的今天，家长们都希望通过选择好的学校，提高孩子的学习成绩，增加孩子未来升学的竞争力和就业机会。执行指标到校政策对家长而言，首先是教育投资失败，在政策执行之前，在读名校初中学生家长已经投入了高额的择校费，政策实施后可能导致两种结果：一是即使在名校初中就读也未必能上优质高中；二是即使在其他普通初中就读也可能上优质高中。这两种结果都会让家长已经进行的教育投入受损。其次，小升初的家长陷入了难以选择的困境，指标到校后意味着可以不用挤到名校初中就读，但若放在普通初中，教育质量和师资难以和优质初中相比，而且指标生比例有限，学生上优质高中的风险太大。若选择名校，也会因为指标比例限制的竞争可能也上不了优质高中，家长无所适从。所以“逆择校”现象的出现是家长对政府政策无奈的选择和抗衡。

指标到校政策对于学生而言，有三类学生受到影响：一是民校学生，特别是“名校民办”的学生，实施指标到校后，通过“分数”竞争入读优质高中的机会就少了至少30%。二是各类公办初中，尤其是优质初中学生，同分不同命的现象将会接踵而至，这种新的不公平引起了学生的不满。三是被“挤出效应”波及的大批公办学校学生。多数人认为，普通初中是“指标到校”的最大受益者，但事实上未必如此，因为新政使相当部分原本上不了提前批录取的学生，获得了优质高中名额，挤占了原本有实力通过分数竞争上线的学生的录取名额，录取分数线无形中被推高。这里的利益博弈和冲突是指双方在教育机会供求方面的矛盾，尽管政策的初衷是解决教育机会供求的矛盾，与大多数学生的教育利益根本上是一致的，但由于政府的教育供给能力和学生的需求不吻合，因而两者之间会发生教育利益的冲突。

因此，政策执行不力的主要原因是政府与学校、学生、家长等利益主体之间存在不同的利益诉求，在面对同一政策的具体执行时，很可能作出不同的行为选择。科尔曼认为，行动者的行动原则可以表述为最大限度地获取效益。行动者依据这一原则在不同的行动或事物之间进行有目的的选择。在特定的环境中，一个人的可选择范围越大，且其选择所获得的收益也越大，他做这件事情的可能性就会越大，反之，人们对该事物会抱一种消极的主观评价和行为意向，产生排斥心理[3]。如果政策对利益分配不能很好地适应各利益群体的需要，而各利益主体又从满足自身需求收益最大化的角度来决策自己的行为，就容易造成政策合作不利，这势必会大大削弱政策执行的力度和效果，不利于问题的真正解决。

二、利益整合：“指标到校”政策有效执行的策略选择

政府与学校、学生和家长的冲突是在根本利益一致下教育政策博弈的集中体现，政策执行过程中的非合作博弈，源于各利益主体追求自身利益最大化的内在冲动。因此，要把各利益主体间的非合作博弈导向为合作博弈，就要对其利益进行整合。

受观念影响，学校、学生和家长对指标到校的认识需要一个过程，尽管指标到校短期内会使一部分学校、学生和家长利益受损，但从长远看符合大多数人的利益。所以政府不能被目标群体阻滞牵绊，考虑到政策主体和客体的利益冲突和博弈，在政策执行过程中，避免使用强制性变迁手段，采用试点的办法使民众改变观念，形成诱致性变迁的群众基础，在加以行政力量发动和推进，可直接减少政策的实施阻力，促进政策有效执行。首先，在政策出台时间上，不能在中考临界点才推出，指标到校至少应该提前三年告知小升初的学生和家长，由他们自己选择，给政策足够的过渡期，一般在3-5年之后执行，以起到“引导”的效果。其次，扩大指标生的比例。教育部规定指标到校比例不得低于30%，这个比例使普通初中很难与优质初中在公平条件下竞争，而优质高中的“择校”、甚至“借读”现象都会继续存在，相关利益集团就永远也不会放弃自己的利益。要实现政策的初衷，指标生比例最少不能低于50%，这对普通初中学生而言才是实质性受惠。第三，建立明确、科学的指标分配方法。在确定指标的过程中，最重要的是确定指标分配的对象和比例。分区分学校下达指标，分配比例的基数不能只看在籍人数，还要加上现在初中办学质量的系数。在录取时尽可能根据各学校的不同分数，进行分数上的调整。第四，做好政策的宣传和解释，建立信息反馈平台。信息占有的不对称容易造成“指标到校”政策落实难的问题，部分家长作为利益相关者，对政策的初衷并不了解，对实施现状不清楚，信息流通受阻，不利于“指标到校”政策的实施。因此，政策执行前和执行中都要及时召开各种会议，让学校、家长和学生尽可能充分地解读政策的价值诉求、政策的执行过程以及政策对他们利益的可能实现程度，让政策目标群体亲自参与具体细则的制定和实施，减少政策实施的阻力。及时搜集、分析各种与政策有关的信息，建立信息通报制度，及时发布各种信息，提高信息反馈速度。第五，执行程序公平公正。地方政府在执行政策期间，面向社会公开接受监督，每年本地区升入普通高中学生的名单、分数、学费、学校、班级，尤其是指标分配明细都要在媒体上公开、公示，接受群众监督，并根据群众意见对措施进行及时调整，力求最大限度地减少民意反弹。这既关涉公众知情权，也关涉政府公信力。

“没有一项政策可以兼顾所有群体的利益，但这绝非挤压任何一个群体利益的理由，对于一项公共决策，政策目标群体的质疑或许只是从自身角度出发，但诉求只要具合理性就应得到重视”[4]。在政策执行过程中，学校、学生和家长处于被动地位，是弱势博弈参与者，协调二者的冲突关键是制定利益补偿性政策，适度补偿名校、学生和家长的正当利益，使各方面利益得以最大程度地实现。“指标到校”政策实施的初衷之一即是要保证初中学生享有平等的接受优质高中教育的机会，旨在保护“弱者”—薄弱初中学校及其学生。虽然这一政策对薄弱初中学校及其学生而言体现了教育公平，但对于优质高中及优质初中部分学生来说却是新的不公平。因此，在实施“指标到校”政策的同时，政府要制定相应的政策，补偿优质高中学校和优质初中学生。由于优质高中和优质初中学生相对于薄弱学校和薄弱学校学生而言具有先天的优势，政府不能用增加教育投入，增加指标数量等方式直接补偿优质高中和优质初中学生的利益，但可以尝试进行间接性利益补偿。首先，通过加快对薄弱初中学校的改造，提高薄弱初中教学质量。政府要改变对学校的评价标准，逐渐取消义务教育领域的“重点校”、“示范校”政策，尽可能缩小学校差距。增加对薄弱初中的财政投入，不断优化薄弱初中师资配置，实现教育资源均衡配置，以此增加学生接受优质初中教育的机会。其次，整合现有高中教育资源，扩大优质高中招生规模。政府可以将资源互补的薄弱学校进行整合，政府辅以政策和资金支持，将薄弱学校打造成优质高中，增加优质高中数量，保障更多的初中学生享受优质高中教育，这也间接地维护了优质初中学生的利益。其实，指标到校最终目的也是为了缩小校际差距，通过政府增加教育投入，转变教育资源模式，缩小学校办学质量、办学条件的差异，做到师资力量大致相当，实现义务教育均衡发展，学生受优质教育机会均等。

任何政策的调整，总会有受益和受损的一方，不会有绝对的公平。政府要做的，是让所有利益相关者的诉求得到尊重，在此基础上深思熟虑、多方推敲，在每一次博弈中，让公共政策对于公共利益的维护边界更宽广、更坚实。

参考文件

[1] 胡湖.指标到校九成人反对资源配置依然不均衡.教育文摘周报，2013-03-13.

[2] 丁煌.政策执行阻止机制及其防治对策——一项基于行为和制度的分析.北京：人民出版社，2002.

[3] 班建武，余海婴.教育政策执行难的利益分析-以北京市流动儿童义务教育政策实施为例.教育科学，2006（3）.

[4] 锐评.应追问“指标到校”决策过程.羊城晚报，2013-02-01.（责任编辑 付一静）