公平与效率视角下的城中村改造

梁子婷

摘要：所谓的城中村指的就是在城乡二元体制之下位于城市之中的农村，因为毗邻城市或者位于城市包围之中，所以具有巨大的区位优势与经济价值。与此同时，随着中国城市化进程的不断加快，城中村出现了一系列环境、卫生、社会、经济等问题，严重影响了中国城市化的速度与进程。因此，城中村改造就成为了当今中国社会亟待解决的社会、经济问题。

关键词：城中村改造 效率与公平 城中村改造问题 解决措施，

一、城中村改造研究

随着西方工业化的发展，城市逐渐形成并兴盛的过程。杜德首先提出了城市化的概念，并且重点研究了人口的城乡分布、城市发展与工业化之间的关系。随着城市化进程的不断推进，在城市化过程中，社会的经济结构和村民的生活方式都发生了极大的改变。

（一）基本概念的探讨。

城中村的概念虽然被广泛运用于国家政策、学术论文、媒体报道等各个方面，但是学界目前对于城中村却没有明确统一的定义，但是城市化的剧烈发展，是城中村形成的重要因素；同时，城乡二元制结构是城中村的基本特征。

（二）对于形成机制的探讨。

土地是城中村问题的焦点。李立励认为，具有集体属性的城中村土地与国有属性土地本质上不同，正是基于这种本质上的不同，城市的发展往往避开与其相临近的村落，这样就形成了城中村。

（三）对于城中村的各种特征的探讨。

谢志趋指出：城中村作为原来的农村社区，耕地被征用转制，原来生活于其上的农民由于失去土地，不能进行农业生产；同时，政府管理体制的松懈加之利益的驱动，催生了城市与乡村交接区域内大量违法、违章建筑，并且整体环境脏乱、综合配套设施不齐全。由此可以看出，城中村在本质上是一个本土居民和外来人口构成的二元成长社区。

二、城中村改造中的效率与公平问题的探讨

（一）效率与公平的概念

效率一般指的是在进行某项工作中劳动效果与所付出的劳动量（劳动成本）之间的比率；公平则是一个历史的相对概念，罗尔斯认为，公平的对象是社会的基本结构——即用来分配公民的基本权利和义务，有划分社会合作产生的利益和负担的主要制度。而两者的关系有三种主张：效率优先型、公平优先型以及兼顾效率与公平。

（二）城中村规划中效率与公平的博弈

1、从社会发展过程中来看，近代工业革命给人类带来了巨大发展与变化。在这个过程之中，城市的规模不断的扩大，周边的人口不断涌入城市，城市的“消化”能力越来越低下，于是许多临近于城市周边的农村地区，由于区位优势，被迫被拉入城市化进程之中，成为推动城市经济发展重要“新大陆”，但是在定义城中村改造的效率时，我们不能仅仅将其定位在城中村改造工作过程的效率。

2、对于公平来说，无论是出于前面已经提到的权利公平、机会公平、过程公平还是结果公平中的任意一种或者多种综合的考虑，在城中村改造规划中的公平，应主要体现在新居民在生存、就业两个方面的考量。

（三）城中村改造过程中公平与效率矛盾的实质分析

1、中国的土地制度存在的问题

（1）产权问题。特别是对于农村的集体所有的土地的主体的产权界定面，是极为不清晰的。

（2）集体所有的土地在征用的过程中并没有按照市场的要求来进行征地工作，与此同时，被征用的土地在征用的过程中缺乏明确的规范，特别是那些虽然被指出土地属性为国家和集体属性，但是法律上却没有征用集体所有土地的具体规定。

（3）政府通过征地卖地之间的“剪刀差”获利。法律不允许农民直接与用地方交易农村集体所有土地，而是通过政府相关的土地管理部门进行征用，再转手卖给用地单位，与此同时，政府单方面确定土地征用价格和土地出让价格。

2、城中村土地的利益获取途径

（1）改造之前收益归村民个人所有和集体所有，城中村土地产生收益的方式主要来源于村民对于集体土地使用权和土地上房屋的所有权和支配权。

（2）在改造过程中，土地收益由所有权和使用权的转移、转让而产生，这样，收益就归为两方共同所有，一为村集体，另一位地方政府。

三、城中村改造过程中的问题所在及其解决措施

（一）城中村改造过程中的问题所在

1、对于村民的补偿力度不足。由于地方政府在土地的所有权、使用权转让的过程当中，并没有依照市场的原则进行，原本应该产生的对于村民、地方政府和开发商三方都应该有的效率并没有真正的产生。

2、征地拆迁当中存在着巨大的制度漏洞和很多违规行为。由于法律规定政府可以根据公共利益的需要征用集体所有的土地，并且不是通过市场原则进行，与此同时，由于法律禁止土地买卖，所以市场的交易制度十分不完善。

3、在城中村征拆的过程中，起点的公平就没有得到实现。国家法律明确规定在征拆安置方案确定之后，有关地方人民政府应当公告并听取被征拆土地农村集体组织和农民的意见。

（二）城中村改造的解决措施

1、政府在城中村改造过程中保证利益分配公正的途径

（1）利益分配的保障机制。政府在利益分配方面需要建立能够保障公平公正的机制体制，就现在中国城中村改造的现状来看，利益分配关系主要在村民、开发商、政府三方之间进行博弈。

（2）政府应在综合考虑各方合法利益需求的基础之上重

建利益分配保障机制，特别是要对入口、出口两个方面进行全方位把控，保证村民的参与，保证监督的实质化。

2、城中村改造公平与效率实现之路。

（1）从实质上来讲，要实现利益的公正分配，带动效率的最终实现，归根结底首先要依靠民主的决策制度、准入机制，使各个方面都形成一个满意的方案。进一步来讲，要从根本上解决城中村改造的利益分配问题。

（2）从科学上来说，城中村改造从最幵始的方案考察研究就应做到充分论证，对改造过程中出现的某些特殊情况与问题，必须进行必要的科学调查研究，在城中村改造的体制机制建设方面，也应切实执行，做好保障工作，确保改造工程的科学性。

（3）要通过政府的转移支付，对城中村的原有居民进行教育与补助，通过法律、经济以及就业等方面的知识普及，帮助村民在改造过程中能够和政府、幵发商平等博弈，在改造之后拥有安身立命的技能。

结语

城中村改造工作是中国社会经济大发展、城市化进程不断加快的过程中必须要解决的问题，同时，这也是一项艰巨而任重道远的工作，围绕土地的利益问题而展幵的各个利益主体之间的博弈涉及政治、经济、思想、文化、法律等多个领域，并且相互交织。目前，从效率和公平的角度来看，城中村改造工作不能仅仅因为要注重公平性而因噎废食，不敢迈步向前，要解决问题首先要提高效率，对于改造过程中出现的公平受到损失的现象，可以通过改造后的转移支付等手段强化公平。

参考文献：

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[2]姚望.公平和效率抉择的演进与和谐社会的社会构建[J].攀登，2005（6）：58-62

[3]李海青，赵玉洁.效率与公平：追求和谐的统一[J].山东经济，2005（5）：10-17