后发型城市如何实现资源保障

余伟民　赵炜

在湖南打造“四大板块”的经济社会区域发展战略中，益阳处于洞庭湖生态经济区，域内生态资源丰富，是传统的粮食农产品基地；同时又紧邻长株潭两型社会实验区，是环长株潭“3+5”城市群的重要组成部分。如何充分发挥两大板块交汇点的区位优势，改变原有经济发展相对落后的面貌？益阳市委、市政府给出了“坚持科学发展、奋力后发赶超、建设绿色益阳”的思路，以交通建设和园区建设为抓手，实施工业强市、绿色发展、开放带动和城乡统筹四大发展战略，收效明显：2012年，全市实现生产总值1020.3亿元，比上年增长11.9%。

经济发展不是空中楼阁，而在加快建设的同时要实现“绿色发展”，确保经济增长、资源开发和生态环境保护的并行尤其考验决策者和管理部门的执政能力。对此，首当其冲的益阳国土资源部门肩负起了保障发展与保护资源的重任，为发展提供了有力支撑。

用地的艺术

益阳土地总面积1.2万平方公里，总人口481万，人均耕地0.86亩。作为处于工业化和城市化加快推进时期的后发地区，益阳的建设用地供求矛盾突出。以2012年为例，全市完成交通建设投资70亿元，九大工业园区完成投资163亿元，建成标准化厂房60万平方米；签约落户项目156个，新开工项目170个，新投产项目140个。

项目上马需要用地保障。在发展偏紧、地根紧缩的大背景下，如何确保经济社会发展的合理用地需求？益阳市国土资源局实施的是“管住总量、严控增量、区别对待、有保有压”的工作方略。区别对待的具体思路是 “三个优先”：优先保障国家、省、市重大基础设施建设用地，优先保障重大招商引资和承接产业转移项目用地，优先保障民生工程项目用地。

以下是过去两年益阳关于用地指标的一组数字：

2011年批回建设用地10683亩，争取省政府追加和奖励用地指标110公顷，益阳重要项目建设用地有了比较可靠的保障。

2012年批回建设用地面积19152亩，较2011年增加79%。

每年年初，益阳市国土资源局都会召开用地需求摸底会，通过与各区县（市）政府、经济开发园区、有关部门的协调沟通，与项目用地单位的衔接，实行针对性的用地服务和指导。同时，每年都要科学制订建设用地供应计划，以指令性计划供应经营性用地、指导性计划供应工业用地、保障性计划供应基础设施和民生工程用地的原则供地。建立了保障性住房用地“绿色通道”，对保障性住房用地实行了计划单列

在用地预审环节严格把关，对不符合土地利用总体规划和供地政策的项目“不欢迎”。2010年以来，全市通过建设用地预审核减3450亩，确保用地指标用到 “刀刃”上。

节约集约是我国国土资源开发利用的基本战略，益阳落实到用地管理上采取的主要手段包括鼓励企业向园区集中，引导农村居民向中心村建制镇聚集等。2012年，市本级在年度计划中单列了60公顷标准化厂房用地，鼓励用地企业增资不增地，建设标准厂房。全市2008—2011年供地率提高到65.38%。2012年，益阳高新区和沅江经开区因在节约集约利用土地方面成效突出，被省政府奖励用地指标20公顷。大力开展国土资源节约集约模范县（市）创建活动，安化县创建全国国土资源节约集约模范县顺利通过验收，并于2013年5月收获了这一殊荣。

在严把土地供应“闸门”的同时，益阳局还积极开拓土地利用空间，鼓励和引导企业利用现有厂房、土地或通过淘汰落后产能腾出空间，千方百计为发展“造地”。开展了闲置土地清理，对清查出的92宗闲置土地分门别类，逐宗拿出了处置方案。

服务的技巧

去年以来，益阳市国土资源局大力推进国土资源电子政务建设，全局已实现无纸化办公，公文受理、传输、签批等环节全部在网上运行，所有业务审批实现了全过程网上办理。为提高办事效率，通过优化窗口服务，所有国土资源报件都可在市行政审批服务中心国土资源窗口一个流程办理完毕，让办事者彻底告别从政务大厅和局机关来回跑的历史。窗口工作人员受理报件后，严格按服务承诺在规定的时限内办结。

同时，在政务窗口大力推行“五零五心工作法”，将电子政务系统中包括受理审批、效能监督、收费信息等三个环节的信息全部融入益阳市政务中心的电子政务系统中，与省、市内网数据实现交换对接。该项目的实施在益阳市为第一家，在湖南省国土政务监管系统中也属于首例。去年11月7日，湖南省监察厅副厅长、省优化（效能）办主任李利君调研益阳市国土资源局国土政务窗口，对其全面实现网上审批、网上办结和一站式服务给予高度肯定，表示要把好的经验和方法在全省推广，实行电子审批，提高行政效能。

今年以来，益阳市国土资源局对所有行政许可、非行政许可和服务事项进行全面疏理，通过合并和调整，大项目由22项减少到8项，减少了63%，子项目由53项减少到32项，减少了40%。

2012年，益阳市国土资源局政务公开和政务服务工作在全市综合考核排名第一。在市委、市政府组织开展的“机关作风效能建设和优化经济发展环境监督测评”活动中，益阳市国土资源局在50个被测评单位中名列第二，两名中层骨干在随机抽取的100名被测评人中分别排在第一和第四。

而对重点建设项目，益国土资源局阳改变过去坐等服务的模式，采取提前介入、上门服务、现场办公等方式，积极做好项目定性、用地定位、选址踏勘、勘测定界、项目预审等各项工作，并开辟“快速通道”，做到特事特办、急事快办、优先申报、优先供地，努力使项目报批时间在法定时限基础上再进一步缩短。为加快用地报批质量和进度，益阳市国土资源局制定了《益阳市建设用地报批管理工作规范》，明确了报国务院、省政府批准的建设用地报批资料要求，制定了集体建设用地、临时用地的报批办法，对审批程序、报批条件做出了统一规定。

征地拆迁的理念

2012年以来，益阳市强力推进新型工业化和新型城镇化，各类项目集中上马，征地拆迁成为关键。2010-2012年，全市共征用农村集体土地48782.5亩。

征地拆迁号称“天下第一难事”。为规范征地拆迁工作，实现和谐征拆、阳光征拆，近年来，益阳市国土资源局实行了一系列改革。

首先是征地拆迁体制的改革，将市人民政府征地拆迁事务处更名为市人民政府征地拆迁管理处，下设资阳、赫山征地拆迁事务所和市征地拆迁处直属所。明确市征地拆迁管理处代表市人民政府作为法律主体行使土地征收权，统一管理全市土地征收拆迁工作。这样，进一步完善了中心城区征地拆迁体制，理顺了工作关系。

从2011年6月1日起，益阳市在中心城区全面实施《益阳市中心城区农民住房安置实施暂行办法》和《益阳市中心城区实行“两转变一纳入”被征地农民就业培训和社会保障实施暂行办法》，在中心城区推行新的住房安置方法，并根据自愿原则，将被征地农民纳入就业培训和社会保障体系，解决了被征地农民的后顾之忧。

为了有效防止多头拆迁与违法拆迁现象的发生，明确了市、区两级政府为征地拆迁工作实施主体，市征地拆迁管理处负责集体土地的征收拆迁工作，从而统一程序。严格执行征地拆迁“两公告一登记”制度，凡需要听证的报请行政主管部门举行公开听证，广泛听取群众意见，采取有效措施解决群众的合理要求。统一补偿尺度，确保补偿标准不因人、因时、因事而变，相同条件下只有一个补偿标准，维护公平公正。同时提高补偿标准。对《益阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（市人民政府[2007]年4号令）进行了修改，并通过市政府常务会议讨论通过，经省政府同意后，现已启用。

益阳局还开展了征地拆迁风险评估，对待征地拆迁实行科学决策；领导多次亲自带队，深入开展矛盾纠纷排查，重点排查可能引起集体上访或群体性事件的倾向性、苗头性涉土问题；对排查发现的重大信访苗头及时与所在地政府沟通、协调，变上访为下访，有效化解了多起涉土矛盾纠纷。

近三年来，市征地拆迁管理处共完成征地拆迁总面积52.5万平方米，安置群众户数3313户，支付征地拆迁补偿资金7.25亿元，确保了重点项目按时推进，维护了群众合法利益。

2010年以来，益阳市国土资源局先后荣获全国国土资源行政复议工作先进单位、湖南省市州国土资源工作考核先进单位、湖南省维护矿产资源开发秩序先进单位、湖南省土地管理和耕地保护责任目标管理先进单位等多项荣誉。出色的资源保障服务工作，让益阳国土资源部门在有力支撑起当地经济快速发展的同时，也赢得了行业内外的广泛认同。

（作者单位：益阳市国土资源局）